Resumen
La
gobernanza se ha convertido un pilar de las sociedades en la actualidad, debido
a que resalta la interacción del Estado, sectores productivos y sociedades
civiles en pro del desarrollo común. La gobernanza ha ido transformándose
acorde al tiempo y al tipo de cultura que predomina en un entorno. Un aspecto
importante en la gobernanza es la gestión pública del gobierno el cual juega un
papel importante en la relación de los demás miembros de la articulación. Esta
gestión pública debe estar basada en la coherencia y credibilidad de los
objetivos anunciados y cumplidos, aunado a la forma en cómo se ejecutan y administran.
Con esto se permite que los ciudadanos sean actores principales de su propio
destino socioeconómico. El objetivo general de esta investigación es analizar
la gestión pública como factor clave en el desarrollo factible de la
gobernanza. La metodología empleada para la consecución de este fin es de
carácter documental y bibliográfico. Los resultados se basaron en el análisis
de las características de la gestión pública, la relación de la gestión
pública, gobernanza y sociedad, las capacidades para gobernar y las claves para
una gobernanza efectiva. A manera de conclusión se establece que la gestión
pública debe buscar herramientas que cambien los paradigmas sociales y por ende
la cultura organizacional y social, ejerciendo una transformación de la gobernanza
clásica a la gobernanza colaborativa como factor clave de un desarrollo
prospero de las naciones; por lo tanto, es en la colaboración de todas las
partes la que permite un avance hacia los objetivos comunes y es por ello que
la gestión pública juega un papel importante y efectivo en el desarrollo de la
gobernanza.
Palabras
Clave: Gobernanza; Gestión Pública; Cultura;
Gobernanza Colaborativa
Abstract
Governance
has become a pillar of societies today, because it highlights the interaction
of the State, productive sectors and civil societies in favor of common
development. Governance has been changing according to time and the type of
culture that prevails in an environment. An important aspect of governance is
the public management of the government, which plays an important role in the
relationship of the other members of the joint. This public management must be
based on the coherence and credibility of the objectives announced and
accomplished, together with the way in which they are executed and administered.
This allows citizens to be main actors in their own socio-economic destiny. The
general objective of this research is to analyze public management as a key
factor in the feasible development of governance. The methodology used to
achieve this end is documentary and bibliographic in nature. The results were
based on the analysis of the characteristics of public management, the
relationship of public management, governance and society, the capacities to
govern and the keys to effective governance. In conclusion, it was obtained
that public management must seek tools that change social paradigms and
therefore organizational and social culture, exercising a transformation from
classical governance to collaborative governance as a key factor in the prosperous
development of nations; therefore, it is in the collaboration of all parties
that allows progress towards common objectives and that is why public
management plays an important and effective role in the development of
governance.
Keywords:
Governance; Public Management; Culture; Collaborative Governance
Resumo
A
governação tornou-se um pilar das sociedades de hoje, porque destaca a
interacção do Estado, dos sectores produtivos e das sociedades civis em prol de
um desenvolvimento comum. A governação tem vindo a mudar de acordo com o tempo
e o tipo de cultura que prevalece num ambiente. Um aspecto importante da
governação é a gestão pública do governo, que desempenha um papel importante na
relação dos outros membros do conjunto. Esta gestão pública deve basear-se na
coerência e credibilidade dos objectivos anunciados e realizados, bem como na
forma como são executados e administrados. Isto permite que os cidadãos sejam
actores principais no seu próprio destino socioeconómico. O objectivo geral desta
investigação é analisar a gestão pública como um factor chave para o
desenvolvimento viável da governação. A metodologia utilizada para atingir este
fim é de natureza documental e bibliográfica. Os resultados foram baseados na
análise das características da gestão pública, da relação entre gestão pública,
governação e sociedade, das capacidades de governar e das chaves para uma
governação eficaz. Em conclusão, obteve-se que a gestão pública deve procurar
ferramentas que mudem os paradigmas sociais e, portanto, a cultura
organizacional e social, exercendo uma transformação da governação clássica
para a governação colaborativa como factor chave para o desenvolvimento
próspero das nações; por conseguinte, é na colaboração de todas as partes que
se pode progredir no sentido de objectivos comuns e é por isso que a gestão
pública desempenha um papel importante e eficaz no desenvolvimento da
governação.
Palavras-chave:
Governação; Gestão Pública; Cultura; Governação Colaborativa
Introducción
Desde
la formación de las sociedades en los principios de los tiempos fue necesaria
el consenso de las personas que las conforman para poder determinar un
liderazgo que le permitiera subsistir en ese mundo que cada día era cambiante.
Se recitaban orientaciones para poder conllevar al éxito en las áreas de
cultivo, caza y pesca necesario para la existencia. En ese momento nace la
gobernanza con para metros influyentes dentro de dichas sociedades.
Es
por ello, que es necesario que se determine un concepto de gobernanza buscando
cumplir con esos objetivos. Los primeros conceptos eran excluyentes donde solo
existía un dominio conductivista, es decir un solo organismos era el que
propondría los mecanismos de ejecución de las tareas, obras o proyectos a nivel
social, político y económico. Ese papel era del gobierno por lo cual, la
gobernanza es el conjunto de arreglos institucionales mediante los cuales se
preparan, adoptan y ejecutan las decisiones públicas en un entorno social
determinado, donde se incluye procesos, reglas, mecanismos de imposición,
control y rendición de cuentase instrumentos que inciden sobre las decisiones
públicas(Longo, 2009).
En
la actualidad el concepto de gobernanza tiene varias aristas que cambian
constantemente, particularmente influenciados por la globalización. En la
actualidad, el gobierno no decide sobre las
políticas, objetivos y actividades a las organizaciones económicas, sociales y
ciudadanas, las cuales tienen ahora un papel más influyente en la definición de
las políticas y servicios públicos donde participan en su implementación,
evaluación y mejora(Aguilar, Gobernanza: normalización conceptual y nuevas
cuestiones, 2008).
En
otras palabras, existe una interrelación entre el gobierno y los entes,
instituciones y organizaciones socioeconómicos que buscan un fin común, el
desarrollo efectivo de las sociedades. La
gobernanza es un conjunto de acciones mediante el cual el gobierno dirige a la
sociedad, permitiendo la participación directa o indirecta de la colectividad
en la realización de los objetivos comunes y la coordinación de las múltiples
acciones para asegurar su realización(Aguilar Villanueva L. F., 2015).
Así
mismo, esta nueva relación permite la ejecución de proyecto que buscan
garantizar las necesidades más importantes de las sociedades. De aquí que, en la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no
estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en
la formulación y la aplicación de políticas públicas; por lo cual se
caracteriza por organizaciones formales y por redes entre organizaciones(Mayntz, El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, 2001).
“Se denomina gobernanza en
sentido estricto o “nueva gobernanza”, moderna, al proceso en el que la
definición del sentido de dirección de la sociedad, de las actividades para
realizar los objetivos (resolver problemas, enfrentar desafíos, crear futuros
de valía), de las formas de organizarse y del modo como se distribuirán los
costos y beneficios ya no es ni puede ser obra exclusiva del gobierno,
considerado como actor único o
dominante, sino que es el resultado de la deliberación conjunta – interacción –
interdependencia – coproducción – corresponsabilidad – cogobierno – asociación
entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales”.(Aguilar, Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, 2010, págs. 41-42)
Sin
embargo, esta tarea de unificar estos polos sociales, políticos y económicos no
es tarea fácil, es más bien compleja que requiere de la capacidad de aceptación
de las ideas o proyectos de cada grupo.Para ello se deben tomar ciertos
aspectos que se consideran importantes en la gobernanza. Esta tiene
contenidos extraordinariamente diversos basados en cinco ejes: 1) las
instituciones políticas; 2) las instituciones de justicia; 3) las instituciones
de mercado; 4) la gestión pública; y 5) la sociedad civil(Longo,
2009).Del mismo modo, las funciones del gobierno pueden conllevar a tres etapas
que actúan sobre dos áreas, tal como se detalla en la Tabla 1.
Tabla 1.
Funciones del gobierno.
Fuente:
(Jaime & Sabaté, 2006)
Por
supuesto, esta tarea de organización queda de parte del ente gubernamental. Las prácticas políticas que el gobierno despliega para definir y
ejecutar la conducción social es lo que la gobernanza valora, vindica y
justifica(Aguilar, Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, 2010). Estas
prácticas en sí, debe ser el proceso de decisión de los contenidos de la
gobernanza, basados en los cinco ejes. Es
el proceso mediante el cual el gobierno y los actores privados y sociales
construyen y deciden conjuntamente el contenido que tendrá la dirección social
y su modo de efectuación: objeticos, actividades y los recursos (Aguilar, Gobernanza: normalización conceptual y nuevas cuestiones, 2008).
De
otra forma, lograr este proceso de decisión es complejo más no titánico. Es
coordinar los aspectos más importantes de los entes protagonistas. Lo
complejo de los asuntos públicos es la constante de las sociedades
contemporáneas, lo cual representa retos de cómo gobernar, tomando en cuenta la
pluralidad de intereses en juego y la diversidad de planteamientos que se
formulan desde distintos núcleos de la vida colectiva(Uvalle, 2012).
En
la misma manera, estos retos de los entes gubernamentales deben tener como
misión la vinculación entre las mismas organizaciones públicas que conforman el
estado y con las instituciones sociales y económicas del país. Es decir, el
proceso de integración solo es concebible sobre la base de responsabilidades
compartidas entre los distintos niveles de gobierno y entre estos y la
sociedad, a través de la interdependencia y la transversalidad propias de las
sociedades modernas basados en un sistema de redes multinivel(Morata,
2002).
Un
aspecto importante en el desarrollo de la gobernanza tiene que ver con el
desenvolvimiento del gobierno y sus instituciones, es decir sus redes
multiniveles. Se debe estar dispuesto a desarrollar modelos de gobernanza en
aquellas áreas de política que puedan hacerse lo suficientemente transparente
como para que los organismos fiscalizadores estés en condiciones de evaluar en
qué medida los poderes públicos han sido más asignados(Guy Peters F. , 2005).
Es por ello, que las funciones de monitoreo y
evaluación deben estar claramente asignadas a un organismo competente y con
capacidad técnica para realizar la función(Prats, 2016).
Esto
último confirma la creación necesaria de un equipo auditor conformada por un
crisol de profesionales públicos y privados que buscan la eficiencia de dicho
sector. Por consiguiente, la condición es que
exista una interpretación compartida de la situación, con el fin de que
determinadas incertidumbres contribuyen a bajar el nivel de conflicto por la
toma de decisiones en un determinado momento(Mayntz, Governance en el Estado
moderno, 2006).
Por
consiguiente, obtener una relación multinivel efectiva es una prioridad del
gobierno y a su vez de la gobernanza. Para lograr esto, se deben llegar a
acuerdos que permitan un mayor compromiso y así poder establecer relaciones
acordes con los entes sociedades y económicos de la nación.
“Los acuerdos forman
parte del régimen de las instituciones que se crean y funcionan para que la
vida comunitaria tenga certidumbre. Implica acercar posturas, asumir
compromisos y valorar los costos que deben asumirse para que lo colectivo pueda
desarrollarse de manera eficiente y productiva. Los acuerdos aluden a
compromisos que se establecen para superar restricciones y carencias que no es
posible conseguir en ambientes de disputa intermitente”.(Uvalle,
2012, pág. 51)
El
logro de estos objetivos determinará la efectividad del gobierno y su
administración pública. El peso recae sobre las instituciones multinivel del
estado. La dirección de cada una de estas corre
a cargo de altos funcionarios cuyas habilidades o inhabilidades pueden
favorecer o impedir una dirección corporativa correcta, afectando el desempeño
de la administración pública y, en consecuencia, la conducción de la sociedad(Aguilar Villanueva L. F., 2014).
En
consecuencia, es la búsqueda de la neutralidad, en todos los aspectos
gubernamentales, un atributo a la nueva gobernanza. La
imparcialidad de la administración en sus relaciones con los particulares forma
parte de los garantes de la seguridad jurídica y la igualdad de trato, por lo
que son reductoras de la incertidumbre, buscando los efectos benéficos sobre
las transacciones entre los actores económicos(Longo, 2009). En otras palabras,
una eficiente gestión pública.
Muchos
investigadores y catedráticos de la materia consideran que la gestión pública
debe ser manejada en función del tiempo, es decir de la funcionabilidad que
estuvo en el pasado para sacar conclusiones que no afecten el presente y futuro
del sector público, social y económico. De este modo, se ha venido abriendo paso una concepción que, bajo
la denominación genérica de “gobierno abierto”, vislumbra una nueva filosofía
de gobierno, una modalidad de gestión pública más transparente, participativa y
colaborativa entre Estado y sociedad civil(Oszlak, Gobierno abierto: hacia un
nuevo paradigma de gestión pública, 2013).
Por
lo tanto, el objetivo general de esta investigación es analizar la gestión
pública como factor clave en el desarrollo factible de la gobernanza. La
metodología empleada para la consecución de este fin es de carácter documental
y bibliográfico.
Método
La
metodología empleada en esta investigación se basó en un desarrollo documental
y bibliográfico a través de herramientas como textos, documentos y artículos
científicos publicados disponibles en la web, con el fin de lograr los
objetivos como comprender la importancia de la gobernanza, analizar la
importancia de la gestión pública, evaluar la capacidad de gobernar en las
sociedades y determinar las claves para una gobernanza efectiva.
Resultados
Características
de la gestión pública
Es
importante destacar que la relación gobierno, sociedad y sector
productivo-económico permite un desarrollo factible en el crecimiento de los
países. En el gobierno y sus entidades recae el peso de controlar este tridente
a través de sus diversos mecanismos. Esto a su vez está en función de cómo se
sitúa la actualidad del económica y social del país. La prosperidad oscurece
una verdad que los tiempos difíciles ponen en claro: la elección hecha entre
propuestas conflictivas surge dela política, donde la interpretación triunfante
será aquella cuyos partidarios tengan el poder suficiente para dar a su opinión
la fuerza de ley(Gourevitch, 1993).
Esta
prosperidad anhelada en las sociedades va de la mano con el desarrollo
tecnológico y el cambio institucional. Esto se ha demostrado en el trascurso de
la evolución humana, donde la búsqueda de garantizar las necesidades básicas se
plantean infinidad de alternativas para satisfacerlas. Con ello aparecían los
métodos que permitían garantizarlas, en artilugios de ensayo y error, hasta
permitir la basta tecnología que surgió en la revolución industrial.
Es
por ello, que del avance científico y tecnológico surgen los desarrollos de las
sociedades. Estas son las claves básicas para la evolución social y económica,
donde la percepción de los actores desempeña una función más importante en el
cambio institucional que en el tecnológico, debido a que las creencias
ideológicas que influyen en la construcción subjetiva del desarrollo(North, 1993).
De
aquí, que gracias al desarrollo tecnológico hay detrás una fuerza más poderosa,
la mente y mano del hombre. Con ello, se llega al trasfondo de una eficiente
gestión pública, el valor del recurso humano y su objetividad ante la diversidad
de situaciones que puedan ocurrir entre los miembros de la institución debe
haber cierto sentido de valores compartidos o, por el contrario, los
incentivos, tan importantes para sus modelos, no funcionaran igualmente bien
para todos los participantes de la institución(Guy Peters B. , 1999).
Por
otra parte, el gobierno debe realizar sus funciones de la manera más objetiva
posible donde su intervención sea la menos posible. De esto último, se
relaciona con el factor humano que lo dirige. Es decir, el foco debe estar
puesto en la menor medida de la vinculación del Estado, esto permitirá que deje
de ser el problema y se convierta en la solución para cualquier plan de acción
realista emprendido en los países del tercer mundo(Evans, 1996). Esto se logra
con la aplicación de reformas estadales que permitan un mayor desenvolvimiento
de los multiniveles que la conforman.
“Esta medida hace más eficiente y más
capaz al Estado en la medida que adopta una particular estructura de división
del trabajo entre la organización propia del Estado, las organizaciones
públicas no-estatales, las corporativas y las privadas, y que adopta, también,
una estrategia de gestión que, haciendo a los funcionarios públicos de mayor
nivel más autónomos y responsables, logra motivarlos y hacerlos más
eficientes”.(Bresser Pereira, 2006, pág. 12)
De
la misma manera, estas medidas o reformas dentro de las instituciones
gubernamentales no pueden ser tomadas como excepcionales. No deberían ser iniciativas aisladas sino responsabilidades
permanentes del Estado, porque los resultados del seguimiento y las
evaluaciones deberían informar sobre situaciones problemáticas y realimentar
los procesos de decisión política; es decir, la revisión del pasado debe ayudar
a redefinir el futuro(Oszlak, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de
gestión pública, 2013). De aquí, que la gestión pública esta en función del
tiempo.
El tiempo se ha convertido en el arma de comprobación del
ejercicio público y privado, solo que el primero tiende a ser de carácter
social por lo que los ciudadanos son auditores que se basan en el desempeño del
gobierno de turno. Entonces, a través del seguimiento de las tareas y
obligaciones se puede alcanzar cierta coherencia y coordinación que deben
mantenerse con el tiempo la noción
implícita es que no puede construirse coherencia en la base de las políticas
públicas (programas, proyectos, actividades) a través de mecanismos de
coordinación organizacional u operacional si no se dispone de coherencia en los
planos superiores de valores, sentido y orientación(Martínez Nogueira, 2010).En
la Figura 1 se puede detallar los instrumentos para la coherencia y
coordinación.
El
cumplimiento de estos dos parámetros es de relativa importancia para el
desempeño del gobierno. Cumplir con sus objetivos, es la parte más fundamental
en el desarrollo de la gobernanza.
“Para la sociedad, la
rendición de cuentas representa la base de datos esencial para juzgar si el
contrato de gestión entre principal y agente se ha cumplido, si corresponde o
no renovarlo o si conviene probar con otros programas o con otros agentes. Para
el estado, entonces, mejorar la información sobre sus resultados equivale a
tornar más transparente su gestión y, en caso de haber producido los resultados
propuestos, a legitimar su desempeño y a aspirar -si ello fuera posible o
deseable- a renovar el mandato de sus ocupantes. Por eso, todo esfuerzo que se
realice para aumentar o mejorar la calidad de la información debería servir a
una mejor evaluación del cumplimiento del contrato de gestión entre principal y
agente, entre ciudadanía y estado”.(Oszlak, Gobierno abierto: hacia un nuevo
paradigma de gestión pública, 2013, pág. 29)
Figura 1. instrumentos para la coherencia y coordinación de las
políticas públicas.
Fuente: (Martínez Nogueira, 2010)
Por
lo cual, el término “cuentas claras” es un sinónimo de una buena gestión
pública del gobierno. El Estado es el
instrumento clave de la acción colectiva de que dispone una nación para
promover su desarrollo económico, hacerlo más efectivo es hacer que un gobierno
trate de definir, en conjunto con la sociedad, una estrategia nacional de
crecimiento(Bresser Pereira, 2006).
De
aquí, renace un nuevo término que engloba a una nueva gestión pública, de las
cuales se consideran ciertos aspectos a considerar, tal como se muestra en la
Tabla 2.
Tabla 2.
Aspectos a considerar en la nueva gestión pública.
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El
énfasis en la observancia de las “E” (economía, eficacia, eficiencia) en las
operaciones administrativas, que conduce a reformas profundas del sistema
presupuestal y del control interno de gestión, con el apoyo de la
incorporación de las nuevas tecnologías de información.
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El
redimensionamiento de la estructura administrativa mediante la desaparición o
compactación de los niveles jerárquicos y de las unidades de mando o de staff
innecesarias, en busca de una administración ligera, especializada,
enfocada a los fines sustantivos y metas precisas.
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La
restructuración administrativa mediante la descentralización de las
decisiones hacia los mandos subalternos, con la correspondiente facultación
(empoderamiento) y la responsabilización por su actuación y resultados, en
conexión.
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La
creación de agencias administrativas públicas descentralizadas,
independientes y estructuradas no de manera burocrática.
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La
distinción entre la decisión/formulación de la política y la
implementación/administración de la política —entre “timonear” y “remar”— que
acentúa el carácter estratégico de la alta dirección de gobierno y abre la
posibilidad de que organismos privados y sociales participen en el desarrollo
de las políticas públicas mediante contratos para la provisión de insumos (outsourcing)
y/o la prestación de servicios (contractingout) de manera
independiente o en forma asociada con el gobierno. En conexión, la distinción
entre el financiamiento público del servicio, que es responsabilidad
ineludible del Estado, y la prestación del servicio público, que puede
realizarse mediante acciones gubernamentales o extragubernamentales o
asociadas.
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El
uso de mecanismos e incentivos de mercado dentro de la AP (como la
celebración de contratos de desempeño con unidades administrativas y personal
o el fomento de la competición interna) y fuera de la AP, con el fin de
favorecer tanto el desempeño eficiente de las unidades y personal como la libre
elección de los usuarios de los servicios públicos (mediante varias medidas,
que van desde el otorgamiento de vales o bonos a los usuarios para el acceso
a los servicios hasta la publicación de la gradación de las organizaciones
públicas según la calidad evaluada de sus servicios).
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La
orientación explícita y directa hacia la comunidad política y hacia los
usuarios particulares de los servicios públicos, incorporando sus
expectativas en el diseño y la ejecución de los procesos de servicio, lo que
lleva a introducir formas de gestión de calidad (con aseguramiento y
certificación) y que puede dar origen a organizaciones públicas horizontales
o matriciales, estructuradas por procesos más que por funciones.
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El
énfasis en el desempeño de las unidades y del personal público (productos,
resultados, impacto) más que en la pura observancia de procedimientos (performance,
notconformance), lo cual implica revisar y reformar leyes, reglamentos y
procedimientos, para asegurar su pertinencia y coherencia, con el fin de que
sus prescripciones faciliten la eficacia y calidad de las operaciones, en vez
de dificultarla; en conexión.
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La
implantación de sistemas de medición y evaluación del desempeño (actividades,
productos y resultados) de la AP, que implican definir de manera precisa y
pertinente las materias por evaluar (según políticas, programas y procesos de
servicio) y crear estándares e indicadores de desempeño apropiados, con el
empleo de tecnologías de información, y que entre otras cosas puede abrir el
camino a un nuevo patrón gerencial centrado en la información y en la
evaluación (management by information, by evaluation) más que en el
estilo de mando y control directo de antaño.
|
Fuente:
(Aguilar Villanueva L. F., 2015)
Gestión
pública, gobernanza moderna y sociedad
Una
de las características de gestión de las políticas públicas es que son
regulativas por lo que permiten el dinamismo de las acciones productivas y por
ende no impulsaban el desarrollo de las sociedades. Estas políticas están
basadas sobre el modelo de control jerárquico, órdenes, prohibiciones y
amenazas de castigo, esto por supuesto no genera en los ciudadanos la
iniciativa propia, la innovación y el compromiso, por lo que ofrece resistencia
de aquellos a quienes se dirige(Mayntz, Governance en el Estado moderno, 2006).
La
manera efectiva de alterar esta situación es a través de un cambio drástico, no
solo en los mecanismos organizativos y burocráticos, sino también en la cultura
de los miembros que conforman estas instituciones. La forma de accionar y
pensar de los integrantes de los multiniveles permite un desarrollo más
eficiente de la gestión pública. Esta no es tarea fácil, se deben aplicar
articulaciones que permitan evaluar los resultados de la gestión pública, donde
la resistencia estará en función de la dificultad para transformar actitudes y
comportamientos que han pertenecido a generaciones enteras de funcionarios y
empleados públicos(Ospina B., 1992).
De
la misma forma, este cambio de paradigma institucional, personal y profesional
debe ir de la mano con las nuevas estrategias políticas como lo es el gobierno
abierto. El gobierno abierto debe buscar la forma de poder aplicar los nuevos
mecanismos evitando la fuerza de roce interna. La iniciativa de esta estrategia
señala tres ejes que presidirían la
estrategia de los gobiernos para avanzar en su concreción: la transparencia, la
participación y la colaboración(Oszlak, Gobierno abierto: hacia un nuevo
paradigma de gestión pública, 2013). A pesar de esto último, la realidad de la
política latinoamericana es otra. De aquí, es
apropiado retomar que existen atributos de la capacidad estatal, desde una
perspectiva general, que no permite captar los importantes matices derivados de
la heterogeneidad que caracteriza a la política social latinoamericana, los
cuales se pueden observar en la Tabla 3(Repetto, 2003).
Es
decir, debe existir un factor que permita que estos atributos, sobre capacidad
estatal, sean relacionados directamente con las políticas gubernamentales en
este continente, y no es más que un cambio, también, cultural en la sociedad
civil. Esto se produce gracias a la creación de subsistemas bien organizados,
los cuales deben llevar a cabo las
funciones económicas y sociales importantes, tales como la producción, la
enseñanza, el cuidado de la salud, etc., donde se representen diferentes
intereses funcionales, así como diferentes intereses socioeconómicos(Mayntz, El Estado y la sociedad civil en la gobernanza moderna, 2001).
Tabla 3. Atributos sobre la capacidad
estatal ausente en Latinoamérica.
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El cómo
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Respecto a la coordinación,
constituye éste un atributo habitualmente ausente (o expresado débilmente) en
la política social de América Latina. Gran parte de los esfuerzos, sea en
términos de Gabinetes Sociales o figuras semejantes a nivel sectorial, sean
las instancias creadas para regular las relaciones interjurisdiccionales,
sean las acciones que buscan aunar los esfuerzos estatales con las tareas de
los actores no estatales, en general no han cumplido plenamente con sus
promesas de integrar recursos y actores.
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En lo referido
a la flexibilidad, las distintas áreas de política social (en
particular las más tradicionales) suelen carecer de este atributo, sea por
inercias burocráticas, sea por presión corporativa, sea por derechos
adquiridos, todo lo cual dificulta una rápida adaptación a las cambiantes
situaciones sociales que experimenta la región, incluyendo catástrofes de
todo tipo.
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En cuanto a la
innovación, la misma no es moneda corriente en la política
social de la región, aun cuando la proliferación de ideas sobre “buenas
prácticas”, así como el reconocimiento de problemas asociados a “malas
prácticas”, permitiría a las organizaciones y actores involucrados realizar
rápidos aprendizajes.
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Cuando se
observa el atributo calidad, es claro que muchos aspectos de la
política social se gestionan con bajos niveles de la misma, donde los
problemas de transparencia se combinan con la falta de normas claras y
apropiadas a la problemática en cuestión.
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La sostenibilidad
emerge como un atributo muy desvalorizado en términos del conjunto de
la política social de la región, toda vez que la volatilidad política y
económica suele fomentar estrategias de “empezar todo de nuevo” ante cada
cambio de responsable político (ni siquiera referido a cambio de gobierno) o
ante cada crisis coyuntural en las variables económicas fundamentales.
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En torno a la evaluabilidad,
y más allá de los avances metodológicos y logísticos ligados a este atributo,
en la práctica no existen aún acuerdos generalizados y de implicancia
práctica sobre el valor que generan buenas evaluaciones (incluyendo monitoreos)
de las decisiones y acciones en materia de política social.
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Al concentrar
el análisis en la eficiencia, es evidente que en términos
generales no se han logrado aún altos grados de este atributo, sobresaliendo
como posibles causas temas tales como la descoordinación de la oferta
pública, la falta de reglas claras y otras del estilo.
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Respecto a la eficacia,
está claro que sobresale los déficits, en tanto la importante cantidad de
recursos (económicos, organizacionales, etc.) destinados a lo social no ha logrado
romper la tendencia latinoamericana hacia un deterioro de la situación
social, al menos en términos de desigualdad y magnitud de la pobreza.
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En cuanto a la
accountability, si bien se ha avanzado en mejorar los
mecanismos de control intra-estatal y también social de los actos de gobierno
en materia social, todavía no se han consolidados los procedimientos y las
actitudes que aseguren una rutina donde los funcionarios den cuenta de sus
decisiones y acciones.
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Para qué
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En
lo que refiere a la legitimidad, resalta la ambigüedad derivada
de un cierto consenso sobre la necesidad de enfrentar los graves problemas
sociales de la región y la ausencia de acuerdos sustantivos sobre qué tipo de
reasignación de recursos debe realizarse para hacer frente a semejante tarea.
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Finalmente,
atendiendo a lo que aquí llamamos equidad pertinente, puede
señalarse que emerge con fuerza el déficit que al respecto tiene la política
social latinoamericana, pese a todos los esfuerzos realizados en la materia.
Mientras se torna evidente que aún no se logra generar plena igualdad de
oportunidades, es evidente que existe (globalmente observado) una brecha
entre la magnitud y características de los problemas sociales que aquejan a
la región, por un lado, y el tipo y alcance de intervenciones públicas en
torno a las mismas por el otro, operándose en muchos casos sobre las
consecuencias de los problemas y no sobre las causas de los mismos.
|
Fuente:
(Repetto, 2003)
Este factor cultural permite un mayor beneficio y una mejor
calidad de vida entre los mismos ciudadanos. La nueva cultura debe ser
entendida por todos los miembros de la organización, por lo que deben entender
que la transformación es necesaria para el micro y macrodesarrollo. Es decir,
cuando los individuos comparten un conjunto de valores e interactúan entre sí
pueden desarrollar reglas y normas adecuadas, por lo que pueden tener bajos
valores en los mecanismos de vigilancia y sanción(Ostron, 2016).Esto
puede permitir que los beneficios sean repartidos de manera distributiva. Esto
significa que los resultados sociales están caracterizados por la determinación
de la división de los beneficios, produciendo así ventajas que permitirán la
disminución de los conflictos sociales(Knight, 2020).
Poder
establecer todas estas visiones se requiere de un organismo articulador como lo
es el Estado. El estado debe jugar un papel importante en el cambio de
paradigma y cultura, haciendo un papel de árbitro y juez, rigiendo sus acciones
de manera equilibrada. Por lo que, este principal efecto permite engranar las relaciones sociales y a su vez ejerce la dominación política
requerida para la convivencia civilizada, extrae recursos a sus habitantes para
brindarles bienes y servicios cuya prestación es considerada propia de su rol
frente a la sociedad(Oszlak, Implementación participativa de políticas
públicas: Aportes a la construcción de un marco analítico, 2009).
Además,
el gobierno debe buscar una articulación efectiva entre todos los actores de la
sociedad, basada en los principios éticos y morales dentro de sus multiniveles,
así como los demás miembros de la sociedad. La trasparencia de los desarrollos
productivos, económicos, y sociales debe ser un aspecto primordial en la
gestión pública y por ende en la gobernanza moderna. Por ejemplo, la
utilización de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) juegan un
papel fundamental para generar la confianza entre las partes. Estas “redes de
políticas públicas”- ha sido propuesta para afrontar las dificultades que
experimentaban los análisis tradicionales, basados en la acción primordial de
la burocracia, para explicar las políticas de distintos ámbitos sectoriales(Jordana, 2010).
“Los gobiernos
abiertos no se producen por generación espontánea. Se construyen
diariamente a partir del aporte de cada uno de sus ciudadanos. Por ello, es
necesario el desarrollo local de tecnologías, soluciones, redes y servicios que
habiliten una mayor participación, colaboración y transparencia. Son necesarios
canales de diálogo permanente entre los diferentes niveles de gobierno, las
ONGs, el sector privado y cada uno de los ciudadanos”.(Vercelli,
2010, pág. 263)
Capacidad
para gobernar
Una
de los aspectos a considerar en la nueva gobernanza que se maneja en el mundo
globalizado es la capacidad de gobernar. Este parámetro depende de múltiples
factores, las cuales destacan el desempeño de los multiniveles de las
instituciones gubernamentales, la cultura de los trabajadores y de los miembros
de grupos civiles, así como de la relación entre el sector estatal, sector
productivo y sociedades civiles. Pero, es el estado quien tiene el mayor peso para
poder confrontar todas las situaciones que involucren el desarrollo de la
nación.
Por
otra parte, la capacidad de gobernar está influenciada directamente por el
cumplimiento de las metas planteadas. Es decir, definir objetivos propios está
estrechamente vinculado a la capacidad del estado para realizarlos, por lo que
al no cumplirse tal efecto permitirá la necesidad de incorporar el análisis
político como componente indispensable para el análisis de capacidades
estatales(Alonso, 2018). Es por ello, que el estado tiene una función central
en el proceso de cambio estructural, aun cuando dicho cambio se defina como un
ajuste estructural que permita su propia reconstrucción (Evans,
1996).
Así
mismo, en esta reconstrucción, basado en el análisis político, se accede
primero identificar los obstáculos que no permiten el crecimiento. Nuevamente,
representan un déficit en la medida en que existe una brecha perceptible entre
lo que la tarea implica (la acción que debe realizarse) y lo que el actor
responsable (agencia, individuo, asociación) afirma que hará (lo que desea
hacer), donde dicha brecha debe identificarse(Oszlak & Orellana, EL
ANALISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL: aplicación de la metodología SADCI,
2002).
Por
esta razón, es necesario poder obtener una definición concisa de lo que es la
capacidad estatal.
“La aptitud de las
instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los
máximos niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones
contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los
problemas públicos fundamentales y cuál es el valor social específico que en
cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas”(Repetto, 2003, pág. 6).
En
la actualidad, los estados pueden presentar brechas de capacidad las cuales
mermaran el funcionamiento de los procesos de desarrollo en las sociedades.
Estas brechas se manifiestan como: brecha político-institucionales, brechas
identificables a nivel de las relaciones interinstitucionales, brechas
vinculadas a la carrera en la función pública, brechas referidas a organización
interna y brechas referidas a habilidades y conocimientos (Alonso,
2018). Para erradicar estas brechas es necesario poder aplicar los componentes
fundamentales de las capacidades estatales que son las capacidades
administrativas y las capacidades políticas(Repetto, 2003).
La
capacidad del gobierno está asociada intrínsecamente al de gobernanza debido al
vínculo con demás entes que conforman la sociedad. Lo que el término gobernanza
destaca, por tanto, es la importancia creciente de las negociaciones y de los
sistemas de negociación para el desarrollo y la implementación de políticas
públicas que persiguen el interés colectivo(Mayntz, Governance en el Estado
moderno, 2006).En otras palabras, son las decisiones políticas que surgen en
redes de actores, públicos y privados, que interactúan en ámbitos sectoriales o
plurisectoriales; y en niveles regionales, nacionales o internacionales(Jordana, 2010).
Es
por ello, que un aspecto a vencer son los viejos protocolos y espacios
burocráticos el cual permitirá obtener una mayor capacidad para gobernar.
“Ciertas condiciones
fundamentales, como la existencia de instituciones especializadas sólidas y
duraderas, relativamente aisladas del juego político, y dotadas de
procedimientos de reclutamiento, capacitación y promoción que se basen en el
mérito y sepan retener al personal calificado, pueden constituir un aporte
significativo para una instrumentación exitosa de las políticas económicas”.(Sikkink, 1993, pág. 45)
Claves
para una gobernanza efectiva
Un
aspecto importante que hay que tomar en cuenta para cualquier transformación
política y socioeconómica es la cultura de la sociedad en todos sus niveles de
organización. El cambio de paradigma no es solo multinivel o dentro de las
instituciones estatales, es necesario un cambio en la sociedad civil, la cual
permitirá que las acciones a tomar tengan un mayor espectro de acción. Llevar
las soluciones a un nivel colectivo dejando las individualidades de lado. Es
frecuente aplicar el termino cultura a los valores compartidos en el seno de
una comunidad, donde influye en los modelos mentales que pueden compartir
quienes participan en una situación, permitiendo así una evolución en el tiempo
con más rapidez que nuestra dotación genética (Ostron, 2016). Es decir, la
cultura no está limitada a los pensamientos o valores internos, subjetivos de
los individuos, o a alguna noción amorfa de una conciencia colectiva, sino que
se reconoce que constituye su propia realidad objetiva(Powell & Dimaggio,
1999).
Del
mismo modo, para realizar cambios significativos dentro de las instituciones
públicas o privadas es necesario un cambio en la cultura de sus integrantes.
Seguir con este planteamiento es necesario porque es una de las claves de la
gestión pública. La formación de un nuevo individuo institucional es la razón
por la que una gobernanza puede llegar a ser efectiva. Los sistemas culturales
no sólo se pueden estudiar como fenómenos sociales interesantes por derecho
propio; pueden influir en el mundo social independientemente de su efecto sobre
las estructuras sociales al afectar los significados que se atribuyen a estas
estructuras (Wuthnow, Hunter, Bergesen, & Kurzweil, 1984).
Es
por ello, que el cambio cultural es necesario si se requiere un cambio en las
estrategias de políticas y por supuesto en la gestión pública y más allá en la
gobernanza. El protagonista es el ciudadano. La participación ciudadana no se produce sólo porque la población
sea invitada por un gobierno a hacerlo, debe haber una oportunidad, que no
depende de canales facilitados por el Estado, sino que debe haber una razón que
los movilice a ser actores políticos(Oszlak, Gobierno abierto: hacia un nuevo
paradigma de gestión pública, 2013).
De
aquí, que la participación tiende a ser cuesta arriba porque la base de la
sociedad depende de la subjetividad de sus individuos, es decir cada quien
persigue sus metas y objetivos individuales. Para poder lograr los objetivos
comunes se requiere de una instancia que, al menos en principio, asuma la
responsabilidad por el todo; y en una comunidad democrática tal
responsabilidades y permanece como la función fundamental del Estado(Mayntz, Governance en el Estado moderno, 2006).
La
función del estado es articular todas las asociaciones civiles, empresariales,
productivas y culturales en un fin común, el bienestar del colectivo. Esto se
puede lograr gracias a los mecanismos políticos pertinentes. La participación
articulada a través de las organizaciones de la sociedad civil permite obtener
información y conocimiento especializado y cercano de los temas sobre la que el
Estado tiene competencia y ha de permitir aproximar las decisiones comunitarias
a los propios ciudadanos(Morata, 2002).
Este
engranaje busca, efectivamente, la consecución de los objetivos de la
gobernanza, los cuales buscan el mayor beneficio a la colectividad. Además, se
deben establecer unas normas claras que rijan la participación de las regiones
y los otros actores multiniveles(Morata, 2002).Aunado a esta regulación, la
forma de la gobernanza es de tipo horizontal. Esta no
se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es
decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones(Rhodes,
1997).
Por
lo que, buscando las características fundamentales de la gobernanza, el Banco
Mundial construye un concepto claro de este tipo de política.
“La define como las tradiciones e
instituciones por las cuales la autoridad en un país es ejercida para el bien
común. Esto incluye, de acuerdo con esta definición, los siguientes elementos:
(1) el proceso mediante el cual esas autoridades son seleccionadas,
monitoreadas y reemplazadas; (2) la capacidad del gobierno para administrar de
manera efectiva sus recursos e implementar políticas positivas, y (3) el
respeto de los ciudadanos y del Estado por las instituciones que gobiernan las
interacciones económicas y sociales entre ellos”. (WorldBank, 2002)
Más
allá de estas definiciones y características debe ir un compromiso por todas
las partes en que se logren los objetivos globales. Sin compromiso, no existirá
forma de poder avanzar en el desarrollo del país. Por lo que, este pacto debe
tener mayor peso el estado y el gobierno de turno, donde se mantenga en el
tiempo sin alteraciones de ningún tipo. Es decir, debe ofrecer un
empoderamiento a la sociedad para que estos se sientan motivados a ser los
actores políticos tan necesitados en este sistema.
“Es precisamente el
empoderamiento de los nuevos actores sociales lo que está en el tapete y ya no
se trata de gestionar un Estado monolítico y concentrado para una ciudadanía
que mansamente espera de sus representantes las soluciones a sus problemas. El
nuevo escenario de la Administración Pública en un contexto globalizado y descentralizado
requiere de decisores que actúen en función de las demandas sociales, en
estrecho contacto con sus comunidades y con criterios de participación
democrática amplios, que sean capaces de incorporar en sus agendas aquellos
ítems indicados por la sociedad civil como prioritarios, a efectos de generar
las respuestas que la ciudadanía espera de sus administraciones”.(Cabezas,
2010, pág. 270)
Este
empoderamiento debe ser real y la manera de que se haga es a través de canales
globales donde la información fluya sin obstáculos. El uso de las TIC es una
buena herramienta, en específico el internet y sus recursos derivados de las
diversas plataformas. Es por ello que se considera: 1) el gobierno debe contribuir en el proceso decisorio sobre
opciones políticas, en la coproducción de bienes y servicios públicos y en el
control y evaluación de su gestión; y 2) la ciudadanía debe involucrándose en
el desempeño de esos diferentes roles (decisor político, productor y contralor)(Oszlak, Gobierno abierto: Promesas, supuestos, desafios, 2012).
Estas
alianzas permitirán un nuevo surgimiento de gobernanza, la gobernanza
colaborativa, en la cual se puede manifestar múltiples funciones y
características que se detallan en la Tabla 4.
Tabla 4.
Características, atributos y funciones de la gobernanza colaborativa.
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La gobernanza colaborativa se basa en el Open Collaborationque
introduce nuevos mecanismos interactivos en tiempo real donde el gobierno,
las empresas privadas y los ciudadanos producen contenidos que impactan a las
organizaciones tanto públicas como privadas: la co-creación.
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Con la gobernanza colaborativa el compromiso cívico es
fortalecido no sólo por el gobierno sino por las empresas privadas en el momento
en que ponen a su disposición su capacidad emprendedora, así como sus
habilidades para el emprendedurismo social; y por los ciudadanos cuando
logran co-crear servicios públicos para su mejor provisión.
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La gobernanza colaborativa tiene como característica el
ejercicio de un liderazgo con capacidad de colaboración y habilidad para
llevar a cabo decisiones públicas en organizaciones más flexibles y más
conectadas tanto internamente como hacia el exterior.
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En la gobernanza colaborativa, la rendición de cuentas se
sustenta en normas de responsabilidad mixta ya que en la arena de aquella los
actores obligados y los demandantes se relacionan en un juego de interfaces
de obligaciones y derechos. Todos los actores que colaboran en la creación de
lo público, son coproductores de valor público, por lo tanto, tienen que
rendir cuentas.
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La gobernanza colaborativa se convierte en conductora de la
innovación de la política pública.
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La gobernanza colaborativa no podría funcionar con actores
políticos, sociales y económicos desprovistos de saberes cívicos, tales como
el compromiso cívico, la inteligencia cívica, el control social y la
participación colaborativa.
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Fuente:
(Mariñez Navarro, 2016)
“El
necesario involucramiento de la sociedad civil en la elaboración participativa
de programas y proyectos, así como en el monitoreo y seguimiento de las
acciones de gobierno, implicará el compromiso de diferentes actores sociales,
especialmente de los grupos tradicional o históricamente vulnerados en sus
derechos, visibilizándolos y reconociéndolos no ya como minorías artificialmente
construidas por un ordenamiento jurídico obsoleto, sino por su empoderamiento
efectivo mediante la activa participación ciudadana. Para los Estados, es
imperativo entonces, reconocer las diferencias étnicas, culturales,
ideológicas, religiosas, sexuales a efectos de garantizar los derechos de todos
y todas de acceder al uso de las Tecnologías dela Información y el
Conocimiento, proveyendo los medios necesarios para la infoalfabetización de
los sectores menos favorecidos de la sociedad, donde se registra con mayor
gravedad el impacto de la brecha digital”.(Cabezas, 2010, págs. 277-278)
Discusión
y conclusiones
Uno
de los factores más importantes en el desarrollo de objetivos que buscan
resaltar el bienestar común en todos los vértices de la sociedad es una buena
ejecución de las políticas gubernamentales. Es la gobernanza capaz de poder
entrelazar todos los actores sociales en la búsqueda del bien común. Gracias a
su interacción nacen los lineamientos políticos que buscan desarrollo de las
ideas y transformarlas en hechos que garanticen una mejor estabilidad
socioeconómica. La gobernanza juega un papel determinante en el desarrollo de
las sociedades. Es por ello, que ha medida que pasa el tiempo su conceptualidad
se va transformando acorde a las necesidades imperantes en el mundo globalizado
y cambiante.
Existen
muchos enfoques de la gobernanza y estos están en función del tiempo y del tipo
de cultura que se presta en la sociedad. En la actualidad se germinan gobiernos
abiertos en la cual se permite la participación activa de la sociedad civil,
económica, productiva y cultural. El debate de las ideas y la confrontación de
opiniones son imprescindible en el desarrollo de la gobernanza. Un aspecto
importante que permite esta relación es la gestión pública que pueda obtener el
gobierno de turno.
La
gestión pública es el eje que permite un mayor compromiso de los actores
sociales dentro de la conformación de las políticas públicas. La credibilidad y
coherencia juegan un papel importante en el desarrollo de este vínculo. Si no
existe tales efectos entonces se producirá una disminución de la participación
ciudadana en el desarrollo de sus propias soluciones a los problemas que le
aquejan. La gestión pública juega un papel importante en el desarrollo de la
gobernanza.
Es
la gestión pública que permite que la relación
gobierno-sector-productivo-sociedad sea efectiva y trascendente. El Estado a
través de la gestión pública del gobierno debe desarrollar nuevas formas de
hacer política utilizando nuevas herramientas que permitan el vínculo con los
demás sectores. La utilización de las TIC es un bastión que permitirá que la
información se convierta en conocimiento. Con ello se autoriza a que los
ciudadanos se transformen en auditores ejerciendo su acción en pro de que las
acciones gubernamentales mejoren o cambien.
Este
tipo de herramientas tienen un valor significativo dentro de la sociedad porque
buscan cambiar los paradigmas sociales y por ende la cultura organizacional y
social. Esta permite la creación efectiva de la gobernanza colaborativa como
factor clave de un desarrollo prospero de las naciones. Es en la colaboración
de todas las partes la que permite un avance hacia los objetivos comunes y es
por ello que la gestión pública juega un papel clave y efectivo en el
desarrollo de la gobernanza.
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