Resumen
El presente
artículo analizó la figura jurídica de la acción por incumplimiento como una
garantía constitucional jurisdiccional de eficacia del derecho, la cual permite
hacer efectivo el cumplimiento de las sentencias, decisiones e informes
internacionales de derechos humanos. En este sentido, el estudio se focaliza en
las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictadas en
contra de Ecuador y su efectividad en el país en torno a la aplicación de la
acción por incumplimiento. Para ello, la investigación fue de tipo no
experimental con un enfoque cualitativo-cuantitativo, y se aplicó el método
analítico-sintético. Cabe precisar que el nivel de profundidad de la
investigación es de corte exploratoria y descriptiva.
Finalmente, con
la investigación se ha establecido que constitucionalmente la acción por
incumplimiento, es la vía idónea para ejercer el cumplimiento de sentencias
internacionales de derechos humanos; sin embargo no es una acción comúnmente
utilizada respecto de las sentencias de la Corte Interamericana en el Ecuador.
Palabras
clave: Acción por incumplimiento; Garantías
jurisdiccionales; Sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos;
seguridad jurídica; Ecuador.
Abstract
This
article analyzes the legal figure of the action for non-compliance as a
judicial constitutional guarantee of the effectiveness of the law, which allows
for the enforcement of international human rights judgments, decisions and
reports. In this sense, the study focuses on the judgments of the Inter-American
Court of Human Rights issued against Ecuador and its effectiveness in the
country regarding the application of the action for non-compliance. For this,
the research was non-experimental with a qualitative-quantitative approach, and
the analytical-synthetic method was applied. It should be noted that the level
of depth of the investigation is exploratory and descriptive.
Finally,
the investigation has established that constitutionally the action for
non-compliance is the ideal way to enforce international human rights
judgments; however, it is not a commonly used action with respect to the
judgments of the Inter-American Court in Ecuador.
Keywords:
Action for non-compliance; Jurisdictional guarantees; Judgments of the
Inter-American Court of Human Rights, legal security; Ecuador.
Resumo
Este
artigo analisou a figura jurídica da ação por descumprimento como garantia
constitucional judicial da eficácia da lei, que permite fazer cumprir as
sentenças, decisões e relatórios internacionais de direitos humanos. Nesse
sentido, o estudo se concentra nas sentenças da Corte Interamericana de
Direitos Humanos proferidas contra o Equador e sua eficácia no país quanto à
aplicação da ação por descumprimento. Para isso, a pesquisa foi não
experimental com abordagem qualitativo-quantitativa, e foi aplicado o método
analítico-sintético. Deve-se notar que o nível de profundidade da investigação
é exploratório e descritivo.
Por
fim, a investigação estabeleceu que constitucionalmente a ação por
descumprimento é a forma ideal de fazer cumprir as sentenças internacionais de
direitos humanos; entretanto, não é uma ação comumente utilizada com respeito
às sentenças da Corte Interamericana no Equador.
Palavras-chave:
Ação por não conformidade; Garantias jurisdicionais; Sentenças da Corte
Interamericana de Direitos Humanos; segurança jurídica; Equador.
Introducción
Ante la carencia
de análisis de la garantía jurisdiccional de acción por incumplimiento como la
medida para garantizar el cumplimiento de las sentencias e informes
internacionales de derechos humanos en el Ecuador, surge la presente
investigación que detalla esta figura jurídica desde una perspectiva teórica y
también desde un punto de vista práctico en torno a la realidad del país a
partir de la expedición de la carta magna ecuatoriana del año 2008.
El presente
artículo analiza la acción por incumplimiento esencialmente respecto a las
sentencias e informes internacionales de derechos humanos en el Ecuador,
sujetándose en la pregunta central de investigación ¿La acción por
incumplimiento garantiza la efectividad en la aplicación de las sentencias e
informes internacionales de derechos humanos en el Ecuador? Este análisis
permite determinar la efectividad y aplicación de esta acción, cuando se
obtiene una decisión en el área de derechos humanos a nivel internacional. El
trabajo se encuentra estructurado en cuatro acápites, inicialmente se hace un
abordaje de la acción por incumplimiento, su conceptualización y
funcionamiento. En un segundo acápite se establece la relación existente del
Estado ecuatoriano con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos; en un
tercer apartado se realiza un análisis de la acción por incumplimiento en torno
a las sentencias de la Corte IDH y finalmente en un apartado final se efectúa
un análisis de la acción por incumplimiento en relación con las sentencias e
informes provenientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ante la
Corte Constitucional Ecuatoriana. Este estudio permite visualizar el
procedimiento idóneo y eficaz para el cumplimiento de una sentencia o informe
de derechos humanos que surge a nivel internacional y que debe aplicarse a
nivel nacional cuando no existe cumplimiento de las decisiones de estos
organismos internacionales por parte del Estado ecuatoriano.
Desarrollo
El
Ecuador al consolidarse como un Estado constitucional de derechos y justicia,
tiene como rol fundamental la protección de los derechos de las personas que
residen en el país, por cuanto “el más alto deber del Estado consiste en
respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 11.9). En esta línea, la
carta fundamental ecuatoriana prevé la protección de los derechos de las
personas a través de diferentes garantías de carácter constitucional, como las
garantías normativas o abstractas, las garantías de políticas públicas
servicios públicos y participación ciudadana, las garantías institucionales y
las garantías jurisdiccionales (Corte Constitucional del Ecuador, 2011).
A
partir de esta clasificación de las garantías, es preciso focalizar la
investigación en las garantías jurisdiccionales, las cuales tienen como
finalidad la “protección eficaz e inmediata de los derechos reconocidos en la
Constitución y los instrumentos internacionales de derechos humanos, la
declaración de la violación de uno o varios derechos, así como la reparación
integral de los daños causados por su violación” (Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2015, art. 6), a partir del cual, se
pretende proteger los derechos constitucionales de los ciudadanos. La Corte
Constitucional en su cartilla N° 3 de Garantías Constitucionales, precisa que
las garantías jurisdiccionales “son instrumentos o mecanismos que tienen un
carácter reactivo. El ciudadano puede utilizarlos para exigir el
restablecimiento o preservación de sus derechos constitucionales cuando estos
hayan sido vulnerados” (Corte Constitucional del Ecuador,
2011, pág. 17).
Asimismo
las garantías jurisdiccionales también gozan de una clasificación básica en
razón de su función: preventivas, reparatorias y de efectividad. Las garantías
preventivas como su nombre lo indica, buscan prevenir la vulneración de
derechos, entre ellas las medidas cautelares; las garantías reparatorias tiene
como finalidad reparar los derechos vulnerados, entre ellas la acción de habeas
corpus, habeas data, acción de protección, extraordinaria de protección y
acción de acceso a la información pública. Finalmente, tenemos las garantías
jurisdiccionales de eficacia del derecho, las cuales tienen como propósito
cumplir con las órdenes emitidas por la autoridad competente, entre ellas se
encuentran la acción por incumplimiento y la acción de incumplimiento.
Acción
por incumplimiento.
En
Ecuador es común la confusión que existe respecto al objeto de dos garantías
jurisdiccionales de conocimiento de la Corte Constitucional, a partir de la
Constitución de Montecristi, así como en el desarrollo jurisprudencial y
normativo. La primera de ellas es la acción por incumplimiento, la cual es una
garantía que obliga al cumplimiento de las normas que integran el ordenamiento
jurídico y de las decisiones, sentencias e informes internacionales a los
cuales se encuentra adscrito el Ecuador; por otra parte, tenemos la acción de
incumplimiento, la cual tiene como finalidad “el conocimiento y sanción del
incumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales” (Armijos, 2021, pág. 2), así
como de los acuerdos reparatorios y resoluciones.
En
este sentido, esta última tiene un marco de acción en el ámbito interno al
buscar cumplir con las sentencias emitidas en el ámbito nacional; mientras que
la acción por incumplimiento tiene una esfera en el ámbito internacional debido
a que su objetivo es dar cumplimiento a sentencias e informes que provienen del
ámbito internacional de derechos humanos. De este modo, estas dos
acciones que tienen su campo de acción en el ámbito de la garantía de
cumplimiento de decisiones, informes o sentencias provenientes del campo
interno e internacional, tienen como objetivo primordial garantizar el
cumplimiento de los derechos contenidos en normas jurídicas de aplicación
directa y sancionar al Estado cuando se verifique su negligencia en el incumplimiento.
Ahora bien, la
acción por incumplimiento se incorpora al ordenamiento jurídico interno con la
vigencia de la Constitución de la República del Ecuador del año 2008 (CRE), y
en el artículo 93, precisa:
La acción por incumplimiento tendrá por objeto
garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema jurídico, así
como el cumplimiento de sentencias o informes de organismos internacionales de
derechos humanos, cuando la norma o decisión cuyo cumplimiento se persigue
contenga una obligación de hacer o no hacer clara, expresa y
exigible. La acción se interpondrá ante la Corte Constitucional (Constitución
de la República del Ecuador, 2008, art. 93).
Es
decir, la acción por incumplimiento tiene por objeto el cumplimiento de
sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos.
Concomitantemente, la LOGJCC al ser una norma de carácter orgánico le da forma
a esta garantía jurisdiccional en el artículo 52 estableciendo:
La acción por incumplimiento tiene
por objeto garantizar la aplicación de las normas que integran el sistema
jurídico, así como el cumplimiento de sentencias, decisiones o informes de
organismos internacionales de protección de derechos humanos. Esta acción
procederá cuando la norma, sentencia, decisión o informe cuyo cumplimiento se
persigue contengan una obligación de hacer o no hacer, clara, expresa y
exigible (Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2015, art. 52)
Y como norma supletoria se encuentra la Codificación
del Reglamento de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte
Constitucional (CRSPCCC) que regula el procedimiento de la acción por
incumplimiento, señalando en su artículo 43 que la demanda de acción por
incumplimiento seguirá el trámite previsto en los Capítulos I, II y V del
Título II de este Reglamento en torno a los aspectos de registro,
admisibilidad, sorteo, recepción y sustanciación (Corte Constitucional del
Ecuador, 2015, pág. 43)
Al
haber realizado un primer acercamiento normativo, se debe precisar que la
acción por incumplimiento tiene dos dimensiones utilitarias, la primera que se
centra en garantizar la aplicación de las normas que
integran el sistema jurídico y la segunda que es el cumplimiento de sentencias
o informes de organismos internacionales de derechos humanos en la cual se
enfoca este estudio. Por lo tanto este segundo enfoque tiene
como objetivo central garantizar el cumplimiento de las decisiones emitidas por
una autoridad competente como son las decisiones en sentencia y sancionar a los
responsables del incumplimiento con la finalidad de obligarlos a cumplir, ya
sean estas disposiciones administrativas, judiciales, leyes u otras decisiones
provenientes de autoridad competente. Las autoras (Porras & Romero, 2010) consideran que “la acción por incumplimiento procura el
cumplimiento de las normas para así lograr la eficacia de las mismas” (pág. 141) y por ende, se deduce que esta acción en palabras de las autoras “surge en
razón de la protección del derecho a la seguridad jurídica” (pág.
141). La seguridad jurídica es un eje clave de esta acción, por cuanto su
finalidad misma es garantizar el cumplimiento de los derechos generando
seguridad jurídica en el Estado y cerrando el ciclo del SIDH en el ámbito
internacional y con esta acción en el ámbito interno.
La
Corte Constitucional del Ecuador (CCE) respecto a la acción por incumplimiento
en la (Sentencia N° 004-13-SAN-CC, 2013) señaló que esta acción “garantiza el
principio de seguridad jurídica, puesto que conforme su objeto, procura la
aplicación de normas y su cumplimiento” (pág.
9); en este sentido, la naturaleza de esta acción propende a garantizar la
seguridad jurídica de la estructura normativa país. Finalmente
cabe resaltar que desde un aspecto normativo, la acción por incumplimiento es
el mecanismo idóneo para el cumplimiento de decisiones emanadas por organismos
internacionales de derechos humanos en torno a la protección de los derechos
humanos dentro del Ecuador; sin embargo, cabe cuestionarnos si desde un aspecto
material, realmente es efectiva esta garantía jurisdiccional como es la acción
de protección en el marco del derecho interno.
El
Ecuador y su relación con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Internacionalmente
el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) se encuentra estructurado
por los Estados Americanos que en el marco de su soberanía y la Organización de
Estados Americanos –en adelante OEA-, han adoptado una serie de instrumentos
internacionales que buscan la promoción y protección de los derechos humanos a nivel
internacional. Entre los instrumentos internacionales con los que cuenta el
SIDH se encuentra la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los
protocolos de derechos humanos, las convenciones sobre temas especializados en
el área de derechos humanos, reglamentos, estatutos de los órganos del Sistema
Interamericano, entre otros.
En
este sentido, el Ecuador forma parte del SIDH y se encuentra en la obligación
de cumplir con las disposiciones que prevé este sistema a través de sus dos
organismos como son la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). El Estado ecuatoriano
ratificó la competencia de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) a
partir del 28 de diciembre de 1977, así como la competencia contenciosa de la
Corte IDH el 24 de julio de 1984 (Corte IDH, 2020). El Ecuador debe acatar las
disposiciones y sentencias de estos organismos internacionales con la finalidad
de cumplir con sus responsabilidades internacionales y el principio
internacional pacta sunt servanda. Este principio implica que
todos los Estados deben cumplir con las obligaciones previamente adquiridas y
hacerlo de buena fe con la finalidad de mantener un ambiente de reciprocidad
internacional; esto conforme a lo dispuesto en la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados de 1969 en el artículo 26 el cual dispone que “todo
tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe”
(Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1969, art.26).
El
Estado ecuatoriano precisa la existencia de un bloque de constitucionalidad,
que es aquel grupo de cuerpos normativos que no forman parte de la carta magna
como tal que fue elaborada por la Asamblea Constituyente en el 2008; pero que a
su vez si se incluyen en la constitución debido a que la misma carta
fundamental los reconoce como instrumentos internacionales de derechos humanos
con la misma categoría que la constitución en esta materia (Sentencia 001-10-SIN-CC, 2010). Este bloque de constitucionalidad permite la aplicación de la
constitución y los demás cuerpos normativos internacionales de los cuales el
Estado forma parte. En este sentido la CRE señala el orden jerárquico de
aplicación de las normas en el Estado en el artículo 425, iniciando con la
Constitución, y continuando con los tratados y convenios internacionales de
derechos humanos (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Concomitantemente, en relación al nivel que le otorga la CRE a los tratados y
convenios internacionales, el artículo 424 inciso segundo del mismo cuerpo
normativo, establece que “la Constitución y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por el Estado que reconozcan derechos más
favorables a los contenidos en la constitución, prevalecerán sobre cualquier
otra norma jurídica o acto del poder público” (Constitución de la República del
Ecuador, 2008, art. 424), protegiendo el bloque de constitucionalidad y
resaltando que los tratados y convenios internacionales de derechos humanos
tienen prevalencia sobre la normativa nacional, esto a su vez en razón de que
garanticen una protección integral de los derechos humanos. De
esta manera, la CRE reconoce el alto valor jurídico que se le concede al
derecho internacional de los derechos humanos a través del bloque de
constitucionalidad y la correspondiente jerarquía normativa (Salazar Marín , 2013).
De
conformidad con lo señalado, la Corte Constitucional Ecuatoriana en la (Sentencia 11-18-CN/19, 2019), señala que el Estado ecuatoriano debe
cumplir de buena fe las obligaciones internacionales, mismas que “emanan de un
tratado internacional de derechos humanos soberanamente ratificado y no debe
justificar su incumplimiento invocando normas del derecho interno, aún si son
constitucionales. De lo contrario, el Estado incurriría en responsabilidades
internacionales” (pág. 17), lo que denota el compromiso del Estado ecuatoriano
para cumplir y hacer cumplir las decisiones internacionales de derechos humanos
a través de sus distintos poderes.
A
nivel del SIDH, el Ecuador al formar parte de este sistema debe acatar las
decisiones que emite la Corte IDH, puesto a que la ratificación la ha realizado
mediante el principio de autonomía del Estado y su absoluta
voluntad a través de un acto consensual, que en definitiva “es lo que permite
el sometimiento a la competencia contenciosa de la Corte” (Miranda
Burgos, 2015, pág. 132). Es por esta ratificación de competencias por lo que
los estados se comprometen a cumplir sus resoluciones, mismas que tienen
carácter vinculante, definitivo e inapelable (Salgado Ledesma, 2012).
Ahora
bien, la Corte IDH es un órgano de carácter judicial que propende a la
protección de los derechos humanos a través de la función consultiva,
contenciosa, medidas cautelares, y supervisión de cumplimiento de sentencias.
Según su Estatuto la Corte IDH “es una institución judicial autónoma cuyo
objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos” (Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
1979, art. 1). La función que nos compete definir es la función contenciosa,
misma que “determina si un Estado ha incurrido en responsabilidad internacional
por la violación de alguno de los derechos consagrados en la Convención
Americana o en otros tratados de derechos humanos aplicables al Sistema
Interamericano” (Corte IDH, 2018, pág. 13); situación que hace referencia a la
facultad de determinación de responsabilidad internacional que tiene la Corte
IDH respecto a los Estados que han ratificado la competencia de la Corte
conforme lo señala la Convención en el numeral 1 del artículo 68, “los Estados Partes en la Convención se comprometen a
cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes” (Convención
Americana de Derechos Humanos, 1969, art. 68). En este sentido, un Estado
es “responsable internacionalmente cuando sus agentes lesionan por acción u
omisión los derechos de sus nacionales” (García de Enterría, 1975, pág. 401),
lo que nos conduce a presumir que si la Corte IDH determina la responsabilidad
internacional de un Estado, esta Corte analizará la supuesta vulneración y de
constituirse como tal deberá sancionar al Estado responsable.
Adentrándonos
en el ámbito nacional, cuando la Corte IDH establece la responsabilidad
internacional del Ecuador en una sentencia y lo declara como agente responsable
internacionalmente de haber vulnerado derechos humanos; el gobierno nacional
debe activar una serie de mecanismos internos para dar cumplimiento a su
obligación de resarcir y reparar los derechos vulnerados, conforme la sentencia
debidamente motivada.
Ahora
bien, la competencia para aplicar las sentencias internacionales en cada país
es otorgada a cada uno de los Estados a través del Estado central (Torres Asanza, 2013), es decir, la aplicación de las sentencias internacionales es otorgada
al gobierno central que a su vez dirime la competencia a la institución
correspondiente en el ámbito interno. En el caso ecuatoriano, el Estado central
en el año 2008 otorgó esta competencia al Ministerio de Justicia, Derechos
Humanos y Cultos (MJDHC) a través del Decreto Ejecutivo 1317 del año 2008
emitido por el ex presidente Rafael Correa, con lo cual se convirtió en el
órgano encargado de “coordinar la ejecución de sentencias, medidas cautelares,
medidas provisionales, acuerdos amistosos, recomendaciones y resoluciones
originados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y en el Sistema
Universal de Derechos Humanos…” (Decreto Ejecutivo 1317, 2008, pág. 1).
La
derivación de competencias del Estado central al MJDHC debe ser comprendido
como una forma de descentralización de competencias que permite la efectividad
en el cumplimiento de las sentencias internacionales. En el año 2018, mediante
el Decreto Ejecutivo 560 emitido por el presidente de la República Lenin
Moreno, se transfiere estas competencias a la Secretaría de Derechos Humanos[1]
(Decreto Ejecutivo 560, 2018). Esta Secretaría a su vez dirime la competencia
de la coordinación del cumplimiento de obligaciones internacionales a la
Secretaría de Derechos Humanos, organismo que forma parte de su estructura
interna. La Secretaría de Derechos Humanos tiene de entre sus diversas
competencias, la de “coordinar el cumplimiento de obligaciones internacionales
en esta materia y la reparación a víctimas documentadas por la comisión de la
verdad” (Secretaría de Derechos Humanos, 2021).
A
partir de esta competencia otorgada a la Secretaría de Derechos Humanos
respectivamente, se vio la necesidad de reforzar el cumplimiento de las
sentencias internacionales de derechos humanos, para lo cual la Constitución
ecuatoriana de 2008, apostó por la acción por incumplimiento como una figura de
rango constitucional que tiene la finalidad de garantizar efectivamente el
cumplimiento de entre otras, las sentencias internacionales de derechos
humanos (Albuja Varela, 2015).
Acción
por incumplimiento frente a sentencias de la Corte IDH.
La acción por
incumplimiento como garantía jurisdiccional permite, inter alia,
ejecutar las sentencias e informes internacionales de derechos humanos cuando
estas no han sido cumplidas por el Estado ecuatoriano. En tal virtud, la
relación entre esta acción y las decisiones internacionales de derechos humanos
constituye una herramienta de exigibilidad de cumplimiento en el ámbito
nacional.
Es relevante
considerar que las decisiones internacionales de las cuales el Ecuador forma
parte (por su ratificación) deben ser aplicarlas directa e inmediatamente, sin
necesidad de que las víctimas continúen un proceso ordinario o constitucional
para su cumplimiento; por cuant el principio de aplicación directa garantizado
por la CRE en los artículos 11.3, 417 y el artículo 426 inciso final señala
que “… los derechos consagrados en la Constitución y los instrumentos
internacionales de derechos humanos serán de inmediato cumplimiento y
aplicación” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, art. 426). Este
principio de aplicación directa exige al Estado ecuatoriano la ejecución
inmediata de las sentencias de la Corte IDH, lo cual propende a una garantía de
reparación efectiva de los derechos humanos y al archivo del proceso en el
ámbito internacional-nacional.
En este orden de
ideas, la Corte IDH cuenta con una función contenciosa para juzgar y sancionar
a los estados que vulneren derechos humanos; sin embargo, esta Corte carece de
fuerza coercitiva y esta competencia es subrogada a cada Estado para que
aplique las medidas correspondientes. Las sentencias de la Corte IDH son
evidentemente emitidas conforme a derecho, pero a su vez deben ser eficaces y
ejecutables, por lo cual es importante centrarnos en la ejecución misma, que es
la parte medular de un proceso en derechos humanos en el SIDH, por cuanto la
ejecución permite que el proceso cumpla con su fin mismo que es la reparación
de derechos vulnerados.
La
ejecución de la sentencia debe ser aplicada con base en el poder jurisdiccional
por su carácter coercitivo; sin embargo, como se ha mencionado en líneas
anteriores, la potestad de cumplimiento se encuentra atribuida a la Secretaría
de Derechos Humanos que es un organismo de Estado perteneciente al poder Ejecutivo.
En este sentido, a la Secretaría se le ha conferido la competencia de
coordinación de la ejecución de las sentencias internacionales, más no la
potestad jurisdiccional de ejecución de las sentencias que posee el poder
judicial. Si bien, la Corte IDH es un órgano con potestad jurisdiccional, en el
ámbito interno la secretaria no es un órgano jurisdiccional y, por lo tanto,
carece de dos elementos fundamentales para ejecutar los fallos como son el
poder de coerción y el poder de ejecución.
En
este sentido, la Secretaría de Derechos Humanos es la encargada de coordinar la
ejecución, lo cual no equivale a la potestad jurisdiccional de coerción que
obligaría al Estado a cumplir estrictamente lo dispuesto por la Corte IDH en
sentencia. Por ende, es pertinente resaltar la labor de la secretaría al
ejercer la coordinación de aplicación de las sentencias; sin embargo, se debe
aplicar de forma más efectiva las sentencias internacionales para que no
devengan en la aplicación de nuevas figuras como es la acción por
incumplimiento.
Ahora
bien, es importante identificar el funcionamiento de la acción por
incumplimiento en Ecuador. En cuanto se refiere a la legitimación activa
específicamente en el ámbito de las sentencias de la Corte IDH, le corresponde
a los peticionarios o víctimas que han sido declaradas como tal en sentencia;
sin embargo, cabe resaltar que la LOGJCC otorga una legitimación activa abierta
en garantías jurisdiccionales para que cualquier persona que posea el interés
legítimo o el Defensor del Pueblo, pueda proponer la garantía jurisdiccional.
En cuanto a la legitimación pasiva, esta acción procederá en contra de “toda
autoridad pública y contra de personas naturales o jurídicas particulares
cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, o presten
servicios públicos” (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, 2015, art. 53); así también en contra de particulares cuando
“las sentencias, decisiones o informes de organismos internacionales de
protección de derechos humanos impongan una obligación a una persona particular
determinada o determinable” (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional, 2015, art. 53).
Antes
de que el legitimado activo presente la demanda, esta garantía goza de un
aspecto particular que es el denominado “reclamo previo”. La LOGJCC señala que
este reclamo funciona como un paso previo para ejecutar esta acción, mismo que
permite el cumplimiento de la sentencia sin la necesidad de iniciar un proceso
constitucional. Además, el reclamo previo es un requisito necesario para la
admisibilidad de la causa a trámite. La LOGJCC indica cómo funciona el reclamo
previo en el artículo 54:
Con el propósito de que se
configure el incumplimiento, la persona accionante previamente reclamará el
cumplimiento de la obligación a quien deba satisfacerla. Si se mantuviera el
incumplimiento o la autoridad pública o persona particular no contestare el
reclamo en el término de cuarenta días, se considerará configurado el
incumplimiento (Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, 2015, art. 54).
En este sentido, el peticionario
solicita formalmente el cumplimiento de la sentencia internacional al Estado,
para que se reparen los derechos vulnerados y reconocidos en la sentencia de la
Corte IDH, y si el Estado a través de la Secretaría de Derechos Humanos no se
pronuncia en los siguientes cuarenta días término al reclamo previo, ya sea
porque no ha cumplido aún o no ha contestado el reclamo, el incumplimiento de
la sentencia se habrá configurado y con ello se procede a iniciar el proceso
constitucional con la proposición de la demanda de acción por incumplimiento.
La
demanda en esta acción debe contener conforme precisa el artículo 55 de la
LOGJCC el nombre del accionante, la norma jurídica invocada, la sentencia o
informe del que se solicita el cumplimiento (obligación clara, expresa y
exigible), la identificación del legitimado pasivo, el reclamo previo, la
declaración de no haber presentado otra demanda en contra de las mismas
personas (por las mismas acciones, omisiones o la misma pretensión) y por
último el lugar de notificación (Ley Orgánica de
Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2015, art. 55).
Propuesta
la acción ante la Corte Constitucional, la demanda es remitida a la sala de
admisiones de la Corte, quienes a su vez se encargarán de admitirla o no
trámite. Si no es admitida a trámite, la Corte debe motivar esta decisión con
base en el artículo 56 de la LOGJCC que prevé los parámetros de inadmisión de
una demanda de esta clase que son cuatro:
Art. 56.- Causales de
inadmisión.- La acción por incumplimiento no procede
en los siguientes casos: 1. Si la acción es interpuesta para proteger derechos
que puedan ser garantizados mediante otra garantía jurisdiccional. 2. Si se
trata de omisiones de mandatos constitucionales. 3. Si existe otro mecanismo
judicial para lograr el cumplimiento de la norma, sentencia, decisión o
informe, salvo en los casos en los cuales, de no admitirse la acción por
incumplimiento, se provoque un perjuicio grave e inminente para el accionante.
4. Si no se cumplen los requisitos de la demanda (Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2015, art. 56).
Para
que proceda la demanda, la Corte Constitucional se ha pronunciado en la (Sentencia 002-14-SAN-CC, 2014) respecto a los requisitos de procedibilidad para estas
acciones, que son dos: a) que la norma o decisión que se pretende cumplir debe
tener una obligación clara, expresa y exigible de hacer o no determinada
situación; y b) debe verificarse que el acto administrativo, informe o
sentencia de organismos internacionales no se pueda ejecutar por las vías
judiciales ordinarias (pág. 8).
Una
vez que la demanda cumpla con los requisitos establecidos, es admitida a
trámite en un lapso de 24 horas, en donde se sortea un juez ponente, se
notifica al accionante con la fecha y hora de la audiencia en el término de dos
días para justificar el incumplimiento y de ser el caso que existan hechos que
deban justificarse, se abre el término de prueba por ocho días tras los cuales
se dictará sentencia. En caso de que el accionado no comparezca a la audiencia
convocada, se elabora el proyecto de sentencia y la Corte en Pleno emitirá una
sentencia en el término de dos días tras la celebración de la audiencia (Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 2015).
Con
base en el proceso detallado para la aplicación de una acción por
incumplimiento y la relación con las sentencias de la Corte IDH, podemos
determinar la existencia de una relación intrínseca entre: el Estado, la Corte
IDH, los peticionarios y la Corte Constitucional. Esta relación parte de la
denuncia por vulneración de derechos reconocidos en la CADH que llega a la CIDH,
la cual somete a conocimiento de la Corte IDH y mediante sentencia se obliga
al Estado la reparación de los derechos de las víctimas; la cual frente al
incumplimiento del Estado, se activa como garantía secundaria la acción por
incumplimiento en el ámbito interno. De este modo se cierra un círculo de
protección de derechos con la debida reparación integral de los mismos conforme
lo establece la carta fundamental del Estado.
Gráfico 1. Ciclo de
ejecución de las sentencias de la Corte IDH frente a su incumplimiento.
Elaboración: la autora.
Análisis
de la acción por incumplimiento de sentencias de la Corte IDH en el Ecuador.
Es
importante analizar las acciones por incumplimiento desde un aspecto
cuantitativo; para lo cual, luego de revisar la página web oficial de la Corte
Constitucional del Ecuador se ha podido identificar:
Tabla
1. Sentencias de acciones por
incumplimiento 2008-2021.
|
Año
|
Acto administrativo
|
Sentencias de la Corte
|
Informes de la CIDH
|
Total de sentencias de
acciones por incumplimiento
|
|
2008
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
2009
|
8
|
0
|
0
|
8
|
|
2010
|
6
|
0
|
0
|
6
|
|
2011
|
0
|
0
|
0
|
0
|
|
2012
|
13
|
0
|
0
|
13
|
|
2013
|
10
|
0
|
1
|
11
|
|
2014
|
5
|
0
|
0
|
5
|
|
2015
|
13
|
0
|
0
|
13
|
|
2016
|
11
|
0
|
0
|
11
|
|
2017
|
6
|
0
|
0
|
6
|
|
2018
|
9
|
0
|
0
|
9
|
|
2019
|
15
|
0
|
0
|
15
|
|
2020
|
17
|
0
|
0
|
17
|
|
2021
|
17
|
0
|
0
|
17
|
Nota:
datos obtenidos de la página web oficial de (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
Fuente:
elaborado por la autora.
A
partir del año 2008 hasta el mes de julio del año 2021,[2] del
total de acciones resueltas en sentencia por esta Corte, 131 sentencias
corresponden a acciones por incumplimiento, de las cuales 130 incumben a
acciones por incumplimiento de actos administrativos y una de un informe de la
CIDH. Esto nos conduce a concluir que apenas una sentencia corresponde al
cumplimiento de informes y decisiones provenientes de organismos
internacionales de derechos humanos.
Tabla
2. Acciones por incumplimiento en trámite.
Periodo 2008-2021.
|
Año
|
Acción por incumplimiento para hacer
efectiva la aplicación de normas o actos administrativos de carácter general
|
Acción por incumplimiento para hacer
efectiva la aplicación de sentencias de la Corte IDH
|
Acción por incumplimiento para hacer efectiva
la aplicación de informes y recomendaciones de la CIDH
|
Total de acciones
|
|
2008
|
16
|
0
|
0
|
16
|
|
2009
|
106
|
0
|
0
|
106
|
|
2010
|
70
|
0
|
1
|
71
|
|
2011
|
79
|
0
|
0
|
79
|
|
2012
|
46
|
0
|
0
|
46
|
|
2013
|
52
|
0
|
0
|
52
|
|
2014
|
42
|
0
|
3
|
45
|
|
2015
|
43
|
0
|
0
|
43
|
|
2016
|
88
|
0
|
0
|
88
|
|
2017
|
60
|
0
|
0
|
60
|
|
2018
|
60
|
0
|
0
|
60
|
|
2019
|
64
|
1
|
1
|
66
|
|
2020
|
60
|
0
|
0
|
60
|
|
2021
|
41
|
0
|
0
|
41
|
Nota: datos
obtenidos de la página web oficial de (Corte Constitucional del Ecuador, 2021)
Fuente: elaborado
por la autora.
Por otro lado, de los procesos de acción por
incumplimiento que se encuentran en trámite en la Corte Constitucional en el
periodo 2008-2021, de 833 acciones por incumplimiento propuestas, 827 son por
incumplimiento de actos administrativos, 5 para hacer efectiva la aplicación de
informes y recomendaciones de la CIDH y 1 relacionada al cumplimiento de una
sentencia de la Corte IDH conocida como el caso Sarayaku vs Ecuador.
Con
base en la información que refleja la tabla 1 y gráfico 2, porcentualmente de
las sentencias por acciones de incumplimiento (131 sentencias), apenas el 0.76%
que corresponde a una sentencia, está encaminada a hacer cumplir una decisión o
informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que es un organismo
de carácter internacional.
Por
otro lado, de las acciones que se encuentran en trámite que son 833 acciones,
apenas 6 de estas acciones pretenden hacer efectivos recomendaciones, medidas
cautelares, informes de la CIDH y sentencias de la Corte IDH; lo que atañe al
0.72% del total de acciones. Estas seis acciones en trámite corresponden a los
años 2010, 2014 y 2019. Los casos son 1) N° 00010-2010-AN que es una acción por
incumplimiento del informe de 17 de marzo de 2009 N° 07/09 de admisibilidad y
fondo de la CIDH; 2) caso N° 0017-2014-AN que es una acción por incumplimiento
de las medidas cautelares de la CIDH (protección de pueblos Tagaeri y
Taromenane); 3) caso N° 0025-2014-AN de la acción por incumplimiento de las
medidas cautelares emitidas por la CIDH; 4) Caso No. 0044-2014-AN que es una
acción por incumplimiento de medidas cautelares emitidas por la CIDH; 5) caso
N° 0038-2019-AN (No punibilidad del aborto por violación) que es una acción por
incumplimiento de las Recomendaciones de los Comités para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer; Derechos Económicos, Sociales y Culturales de los Derechos del
Niño y contra la Tortura; 6) caso N° 0060-2019-AN que es una acción por
incumplimiento de la Sentencia de la Corte IDH del caso Sarayaku.
Con
la información del presente apartado se puede concluir que en relación con las
demás garantías constitucionales jurisdiccionales, la acción por incumplimiento
se encuentra notoriamente en menor aplicación. Se evidencia que del total de
acciones por incumplimiento en trámite o sentenciadas, no se alcanza el 1%
respecto a acciones por incumplimiento de sentencias, informes o decisiones de
organismos internacionales en derechos humanos.
Metodología
La presente
investigación es de tipo no experimental con un enfoque cualitativo y
cuantitativo y utiliza un método analítico-sintético, por cuanto el método
analítico pretende “descubrir y construir los objetos de conocimiento
dividiendo la realidad en sus partes más elementales” (Riofrío, 2015, pág. 18)
y el método sintético “une las partes integrándolas en un todo relativo”
(Riofrío, 2015, pág. 16). A partir de ello, se aplica un análisis cualitativo
del contenido jurídico respecto a la acción por incumplimiento, con base a la
doctrina, la jurisprudencia y las respectivas sentencias e investigaciones
relacionadas con el tema; y por otro lado, desde un enfoque cuantitativo el
trabajo aborda un estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
respecto a la cantidad de acciones por incumplimiento existentes desde su
creación con la Constitución ecuatoriana del año 2008 y su aplicación en torno
a las sentencias e informes de derechos humanos provenientes del ámbito
internacional para ser ejecutadas en el Ecuador.
Resultados
Con base en la
revisión documental del sistema de la Corte Constitucional se evidencia que a
pesar de que esta acción es la constitucionalmente idónea para esta clase de
incumplimiento en el marco de las decisiones internacionales; desde un aspecto
material, esta acción no es realmente efectiva en el marco de las decisiones
internacionales de derechos humanos, por cuanto menos del 1% de las acciones de
esta clase corresponden al área internacional. Sin embargo, cabe resaltar que
esta primera conclusión de efectividad no es la única debido a que surge
exclusivamente del ejercicio de este tipo de acciones por parte de las víctimas
en el ámbito interno. Varias de las sentencias emitidas por la Corte IDH han
sido cumplidas totalmente por el Estado, otras se han cumplido de forma parcial
e inclusive algunas no se han cumplido en lo absoluto, pero esta situación
particular no certifica que las partes hayan acudido a una garantía
constitucional como la acción por incumplimiento para que sean cumplidas. Es
menester precisar que del gran grupo de acciones por incumplimiento del periodo
2008-2021, apenas una sentencia correspondiente al caso Sarayaku vs Ecuador
(2012), la cual llegó a la CC mediante acción por incumplimiento en el año 2019
tras siete años de haber sido ser expedida, la cual permite cuestionarse ¿Cuál
es el trasfondo de las acciones por incumplimiento de estas decisiones
internacionales en el Ecuador?, ¿Son efectivas estas acciones respecto a la
reparación integral de los derechos de las víctimas?, ¿La problemática surge de
la carencia de aplicación de la garantía jurisdiccional o de la falta de
incumplimiento de estas decisiones?. Ante este cuestionamiento, se deduce que
desde el enfoque constitucional que posee la presente investigación, la acción
por incumplimiento es una garantía formalmente idónea que cumple con las
finalidades para las cuales ha sido creada en la carta fundamental de 2008,
pero desde la realidad se precisa que no existe una aplicación congruente de
estas acciones.
Conclusiones
Como
conclusiones finales de la presente investigación, se presentan las siguientes
puntualizaciones:
1. La
acción por incumplimiento es la acción constitucional jurisdiccional formal e
idónea para solicitar el cumplimiento de sentencias o informes de organismos
internacionales de derechos humanos en el Ecuador. La cual a su vez es una
garantía de eficacia del derecho y se la presenta ante la Corte Constitucional
del Ecuador.
2.
El
Estado ecuatoriano forma parte del Sistema Universal de Derechos Humanos y a su
vez del Sistema Regional competente, en este caso el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos. Concomitantemente, la carta fundamental ecuatoriana reconoce
la existencia de los instrumentos internacionales de derechos humanos y los
sujeta a la misma categoría que la Constitución.
3.
Como
una tercera puntualización es importante precisar que la acción por
incumplimiento es un mecanismo para hacer frente al incumplimiento mismo de las
sentencias de la Corte IDH cuando estas no han sido cumplidas en el Estado
ecuatoriano, sea este incumplimiento de forma parcial o total. Esta garantía
jurisdiccional permite que las sentencias de la Corte IDH se efectivicen y con
ello se cierre el círculo de reparación integral que se busca con este tipo de
acciones en derechos humanos, cuando estos han sido violentados y han tenido que
llegar a un nivel internacional para ser resueltos y a la postre en el país se
deja en indefensión con una sentencia que no se puede materializar.
4. Con
base a la discusión que contiene el presente trabajo, se concluye que desde el
enfoque constitucional que posee la presente investigación, la acción por
incumplimiento es una garantía formalmente idónea y que cumple con las
finalidades para las cuales ha sido creada en la carta fundamental de 2008.
Desde un enfoque de la materialidad se evidencia que no existe una aplicación
congruente de estas acciones y que en su generalidad no han sido aplicadas
respecto a las sentencias de la Corte IDH.
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