DOI: https://doi.org/10.23857/fipcaec.v5i3.252
Estado de Excepción en el Ecuador
¿Limitación justificada de derechos constitucionales o un mecanismo arbitrario?
State
of Exception in Ecuador Justified limitation of constitutional rights or an
arbitrary mechanism?
Estado de exceção no Equador Limitação
justificada dos direitos constitucionais ou mecanismo arbitrário?
Michelle Pamela Maldonado-Rodas I michelle.maldonado@psg.ucacue.edu.ec https://orcid.org/0000-0002-2175-4704
Diego Fernando Trelles-Vicuña II dtrelles@ucacue.edu.ec https://orcid.org/0000-0003-0063-1016
Correspondencia: michelle.maldonado@psg.ucacue.edu.ec
* Recepción: 25/ 02/ 2020 * Aceptación: 29/06/ 2020 *Publicación:
22 /07/ 2020
1. Abogada, Estudiante de la Maestría en
Derecho Constitucional con Mención en Derecho Procesal Constitucional, Jefatura
de Posgrados, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.
2. Magíster en Administración de
Empresas Mención en Recursos Humanos y Marketing, Doctor en Jurisprudencia, Especialista
en Docencia Universitaria, Magíster en Derecho Constitucional, Abogado de los
Tribunales de Justicia de la Republica, Licenciado en Ciencias Jurídicas y
Sociales, Universidad Católica de Cuenca, Cuenca, Ecuador.
http://fipcaec.com/ojs/index.php/es
Resumen
El objetivo
de este artículo
investigativo es determinar la arbitrariedad, el uso excesivo
e indebido, así como la des-naturalización del Estado de Excepción en el Ecuador
por parte de los gobernantes en la última década. Pues,
como bien se podrá apreciar en el desarrollo de este periodo, se utiliza esta
figura jurídica en la mayoría de los casos con la finalidad de superar crisis
que tuvieron como antesala, medidas de carácter económico o político por parte
del Estado.
Además,
se pretende demostrar, la omisión de varios requisitos que prevé tanto la CRE
como la LOGJCC al momento de declarar un Estado de Excepción, pues no existe
una verdadera justificación de las causales que se invocan o no existe
concordancia con los principios jurídicos pertinentes, así como también la
superficialidad del control de constitucionalidad ejercido por la Corte
Constitucional, como el control político realizado por la Asamblea Nacional.
La metodología utilizada en este artículo es el
analítico sintético, desde un enfoque cualitativo. Palabras claves: Excepción; emergencia; necesidad; extraordinario; garantías judiciales
indispensables.
Abstract
The
objective of this investigative article is to determine the arbitrariness,
excessive and improper use, as well as the de-naturalization of the State of
Exception in Ecuador by the rulers in the last decade. Well, as can be seen in
the development of this period, this legal figure is used in most cases with
the aim of overcoming crises that had as a prelude, economic or political
measures by the State.
In
addition, it is intended to demonstrate the omission of several requirements
that both the CRE and the LOGJCC foresee at the time of declaring a State of
Exception, since there is no true justification of the grounds that are invoked
or there is no agreement with the relevant legal principles, as well as the
superficiality of the constitutionality control exercised by the Constitutional
Court, such as the political control carried out by the National Assembly.
The methodology
used in this article is the synthetic analytical one, from a qualitative
approach.
Keywords: Exception; emergency; need;
extraordinary; indispensable judicial guarantees.
Resumo
O objetivo
deste artigo investigativo é determinar a arbitrariedade, o uso excessivo e indevido, bem como a desnaturalização do Estado de
Exceção no Equador pelos governantes na última década. Pois bem, como se pode
verificar na evolução deste período, esta figura jurídica é utilizada na
maioria dos casos com o objetivo de superar crises que tiveram como prelúdio,
medidas econômicas ou políticas do Estado.
Além
disso, pretende-se demonstrar a omissão de vários requisitos que tanto a CRE
como a LOGJCC prevêem no momento da declaração de um Estado de Exceção, uma vez
que não existe uma verdadeira justificação dos fundamentos invocados ou não há
acordo com os princípios jurídicos pertinentes, bem como a superficialidade do
controlo de constitucionalidade exercido pelo Tribunal Constitucional, tal como
o controlo político exercido pela Assembleia Nacional.
A metodologia
utilizada neste artigo é a analítica sintética, de abordagem qualitativa.
Palavras-chave: Exceção; emergência;
necessidade; extraordinário; Garantias judiciais indispensáveis.
Introducción
La doctrina plantea dos
teorías referente al Estado de Excepción; la primera, cuestiona su
constitucionalidad y validez
en el ordenamiento jurídico, pues Giorgio
Agamben citado por María
Dávalos, denomina los estados de excepción como un “poder desnudo” (2008, pág.
127) es decir, considera a esta institución constitucional como un mecanismo
que vulnera derechos, pues, a pesar de que existan situaciones críticas
en un Estado, estas deben ser superadas con “herramientas democráticas” (2008,
pág. 127) que posee cada Estado. Por el contrario, una segunda teoría considera
al Estado de Excepción como constitucional y válido, pues Adolfo Gabino Ziulu
citado por Dávalos Muirragui establece:
Imprescindible que
el Estado democrático esté dotado, en su Constitución de instrumentos que, en épocas de graves emergencias, sirva para
conjurar situaciones críticas que pueden llegar a amenazar la subsistencia
misma del Estado, aun cuando sea el precio de concentrar transitoriamente el poder en determinados órganos
o personas de restringir los derechos y las
garantías constitucionales. (Dávalos Muirragui, 2008, pág. 128).
En
virtud de esta contraposición de teorías, es necesario el estudio del Estado de
Excepción en el Ecuador. Ahora bien, es importante indicar a breves rasgos que,
a partir de la Constitución
Ecuatoriana
del año 1835 se incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el Estado de
Excepción, el mismo que ha ido evolucionando hasta la actualidad. Las diversas
Cartas Fundamentales, a través de esta institución constitucional, han
facultado al representante del poder ejecutivo para la toma de medidas
especiales, entre ellas la suspensión o la limitación de determinados derechos
y libertades reconocidos en la Constitución. Lo antes referido tiene como
finalidad superar diversas crisis que son ocasionadas por situaciones
emergentes; y, a su vez la protección de otros derechos constitucionales,
previa motivación y ponderación.
Un ejemplo
de ello es lo que acontece actualmente en el Ecuador,
pues mediante Decreto
Ejecutivo N° 1017, el Presidente de la
República Lcdo. Lenín Moreno Garcés declara Estado de Excepción en todo el territorio ecuatoriano por calamidad
pública, esto a causa de la pandemia de coronavirus COVID-19 declarada por la
Organización Mundial de la Salud (OMS). Como consecuencia de ello, se suspende el ejercicio de los siguientes derechos: libertad de tránsito, libertad
de asociación y reunión, con
la finalidad de prevenir la
propagación del virus en la población, precautelando así el derecho
constitucional a la salud de todos los ecuatorianos, de modo que se cumple con los principios de necesidad,
proporcionalidad, temporalidad, territorial y razonabilidad que determina la
Constitución de la República del Ecuador (CRE) del 2008.
Por otra parte, manifestamos que, se ha tergiversado la naturaleza del
Estado de Excepción, pues este también ha sido utilizado y manipulado como una
herramienta que defiende la democracia pero
con la intención de proteger
los intereses del gobierno e incluso legitima
la vulneración de los
derechos de los ciudadanos. Tal situación ha surgido previo
al siglo XXI. Como muestra
de lo antes referido, se trae a colación,
el caso de Estado de Emergencia declarado mediante Decreto N° 86 de fecha
03 de septiembre de 1992 por el presidente Sixto Durán Ballén,
quien se basó en la causal de conmoción interna como consecuencia de los actos de vandalismo, lo que
conllevo a realizar un operativo comandado por integrantes de las Fuerzas
Armadas, quienes utilizan material explosivo para la apertura de las puertas e
ingreso a los domicilios de los ciudadanos Wilmer Zambrano Vélez, Segundo
Caicedo Cobeña y J. Miguel Caicedo. En aquella ocasión, estos ciudadanos se
encontraban acompañados de algunos miembros
de su familia y fueron
asesinados por disparos
de los miembros de las
Fuerzas Armadas, como consecuencia del uso indebido de la fuerza, amparados por un Estado
de Excepción, y como resultado de ello, la violación a los derechos
humanos
de varios ciudadanos. Por este motivo y otros que serán expuestos en su
momento, debemos cuestionarnos si en el Ecuador, la declaración de Estado de
Excepción es: ¿Limitación justificada de derechos constitucionales o un
mecanismo arbitrario?
Es
importante también hacer referencia al período de gobierno comprendido en la
última década, pues en esta época, los mandatarios de turno mediante decreto
ejecutivo han declarado
105 Estados de Excepción hasta
la fecha. Por lo que, es necesario cuestionar si existe un uso debido de esta
institución constitucional, esto acorde con los requisitos que determina tanto
la normativa constitucional, así como la normativa legal, o por el contrario,
su uso desmedido es ignorado por los
dos entes de control de “carácter jurídico” (Estrella, 2012, pág. 171) que es
la Corte Constitucional del Ecuador y el de “carácter político” (pág. 171)
realizado por la Asamblea Nacional del Ecuador.
Referencial
Teórico
Antecedentes
generales del estado de excepción: Origen- concepto- naturaleza- evolución en
el Ecuador
Para comenzar,
es primordial determinar los antecedentes del Estado de Excepción. Esta institución
jurídica se origina en el derecho romano, pues las autoridades públicas hacían
uso de este para superar las crisis y el peligro que se generaba por las
rebeliones o las guerras. A consecuencia de
ello, el Imperio Romano dictó normativas temporales.
Así
mismo, en el Antiguo Régimen en la época de los monarcas, tuvo origen el Estado
de Excepción únicamente para regular los disturbios internos que se generaban a
consecuencia de la escasez de
alimentos, en virtud de lo expuesto por el doctrinario Pedro Cruz Villalón
mencionado por Héctor Fix-Zamudio, el cual señala que el Estado de Excepción era considerado como una
situación emergente, el mismo que tenía un carácter
preventivo antes que represivo, por lo que el monarca para evitar las revueltas por la falta de alimentos, tomaba medidas preventivas entre ellas el
abastecimiento de alimentos (Fix-Zamudio, 2004).
A partir del constitucionalismo clásico, con la independencia de
Estados Unidos de América y la Revolución Francesa, el Estado de Excepción es
represivo y legal, siendo así que, la primera Constitución en regular las
situaciones de emergencia fue la de Estados
Unidos, ya que permitió que el Congreso Federal,
convoque a los militares y así poder combatir las rebeliones e invasiones.
Finalmente, las Constituciones expedidas
a finales del siglo XIX determinaron que debe existir un órgano que controle y vigile los
estados de excepción decretados por el ejecutivo e incluso se facultaba al
mismo parlamento la potestad de declarar estado de sitio (Fix-Zamudio, 2004).
Varias son las terminologías que se utilizan
para referirse al “Estado de Excepción”, pues no existe unanimidad acorde a la
denominación de esta figura jurídica, debido a que, también es conocida en
otros ordenamientos jurídicos como: estado de alarma, estado de necesidad,
estado de emergencia, estado de catástrofe, estado de calamidad, estado de crisis,
etc. No obstante “el término Estado de Excepción es el género
y las demás denominaciones mencionadas son la especie”. (Melo Delgado, 2012)
Por lo tanto, es necesario plantear
la siguiente interrogante: ¿Qué es el Estado de Excepción? Según el jurista Néstor Pedro Sagües,
quien es citado en la Sentencia N° 003-09-SEE-CC-2009 de la Corte
Constitucional del Ecuador (CC), este concibe al Estado de Excepción como
estado de necesidad, y se refiere a
este desde dos perspectivas, dentro de las cuales la primera plantea: “(…) el
estado o el sistema político,
corre un peligro
real de destrucción social o de caos social…” (2009), es decir, situaciones
extraordinarias o de conmoción pueden generar inestabilidad al gobierno e
incluso alarmar a la sociedad. La segunda,
a decir del autor antes referido hace mención: “en ese estado de necesidad es
distinguir la situación crítica en sí misma, del sujeto necesitado, que es
quien debe adoptar las medidas para enfrentarla…” (2009). En otras palabras, el
gobernante se ve en la necesidad de
dictar medidas que ayuden a contrarrestar las situaciones imprevistas que están
causando ese desequilibrio. Julio César Trujillo menciona que:
Los estados de
excepción son situaciones en las que el poder ejecutivo no puede salvar la
seguridad externa o el orden público con las facultades ordinarias que la
Constitución y las leyes le atribuyen, y por lo mismo, necesita para el efecto
potestades extraordinarias hasta que los peligros sean conjurados. (Trujillo,
2006, pág. 202)
En virtud de lo manifestado por el jurista,
consideramos que el gobernante, al verse imposibilitado de afrontar la crisis como consecuencia
de la gravedad de la situación por la cual atraviesa el Estado, éste debe
recurrir a declarar un Estado de Excepción, y así estar facultado en la toma de
decisiones extraordinarias para vencer la necesidad que emerge en el país.
Ley
de Seguridad Pública y del Estado establece en su artículo 28 la definición de
Estado de Excepción:
Los estados de
excepción son la respuesta a graves amenazas de origen natural o antrópico que
afectan a la seguridad pública y del Estado. El Estado de Excepción es un
régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades a
pretexto de su declaración (2009).
Por
tanto, al existir una situación sea de caso
fortuito o fuerza mayor y como consecuencia de ello se vea afectada la
seguridad estatal el Presidente tiene la potestad constitucional de declarar un
Estado de Excepción. Cabe mencionar que esta declaratoria decretada por el
poder ejecutivo debe guardar armonía con lo establecido en los Instrumentos
Internacionales, CRE y demás leyes que regulan esta institución.
Existe también un pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia N° 003-09-SEE-CC
referente al concepto de Estado de Excepción:
Es un mecanismo o
arreglo normativo-constitucional con que cuentan los Estados Democráticos para
proscribir problemas, así como, defender los derechos de los ciudadanos que
desarrollan su existencia dentro del territorio nacional y que a causa de
eventos imprevisibles, dichos derechos no pueden ser protegidos con los
mecanismos jurídico- institucionales regulares acogidos por la normativa
constitucional y legal. (2009, pág. 7)
Similar a lo mencionado en líneas anteriores, determinamos que el
Estado de Excepción es una herramienta reconocida legal y constitucionalmente,
que poseen todos los Estados Democráticos, para solventar los problemas
ocasionados por situaciones emergentes dentro del territorio nacional o en parte de este. Es importante además
referirnos a la naturaleza jurídica
del Estado de Excepción:
Es un mecanismo
normativo- constitucional del que goza los Estados Democráticos para enfrentar
de manera adecuada y eficaz aquellos problemas graves e imprevisibles
suscitados en el territorio nacional, dentro de los parámetros de observancia y
respeto a los derechos y garantías constitucionales. (Dictamen N°
001-13-DEE-CC, 2013)
Determinamos
entonces que, en situaciones inesperadas, emergentes, excepcionales que
pudieran ocasionar inestabilidad al Estado e incluso amenacen con la violación de los derechos constitucionales de los
ciudadanos, es primordial la actuación del poder ejecutivo, quien está
facultado para declarar el Estado
de Excepción, y como consecuencia de ello, tomar decisiones que
vayan más allá de sus competencias, incluso
llegando a limitar de manera motivada determinados derechos y libertades de la
población con el fin de precautelar otros.
En virtud de lo expuesto, como breve reseña
histórica de la evolución del Estado de Excepción en el Ecuador, podemos decir
que, la primera Constitución en regular situaciones de emergencia fue la de
1835 en su artículo 64, pero aún no se
utilizaba el término “Estado de Excepción”; en la Constitución de 1869 se
incluye el término “estado de sitio”, mismo que para ser decretado por el
presidente de turno, debía ser autorizado por el Congreso
o el Consejo de Estado;
en la Constitución de 1906 se amplían las causales de declarar un
“estado de sitio” como por ejemplo: amenaza de invasión exterior, guerra internacional, conmoción
interna, estas situaciones deben ser evaluadas y aprobadas por el Congreso o Consejo de Estado. Existe
un gran avance en la Constitución de 1967,
pues en el Art. 185 en sus numerales 3 y 4 se prohíbe la suspensión de
derechos, por citar algunos el derecho a la vida, integridad personal y el de
no expatriación cuando se decreta un estado de sitio; en la Constitución de
1978 se cambia de denominación por “estado de emergencia”, y a su vez se
contemplan nuevas circunstancias para su declaratoria entre las que se
considera una catástrofe interna; la Constitución Política de 1998 “consolidó
la institución constitucional del Estado de Excepción vigente hasta nuestros
días…” (Melo Delgado, 2012, pág. 14) Generalidades y regulación del estado de excepción: Organismos internacionales-
constitución de la República del Ecuador- ley orgánica de garantías
jurisdiccionales y control constitucional
Es necesario señalar
que el Estado de Excepción a más de ser regulado
por el ordenamiento jurídico
interno de cada Estado, también es
delimitado internacionalmente, pues conforme menciona Leandro Despouy
“el derecho internacional no enuncia en forma taxativa
las causales que autorizan
tal declaración y se limita a subrayar la necesidad de que la crisis provocada
por ellas constituya una situación excepcional” (1999, pág. 6), por lo tanto,
las normativas internacionales determinan los
principios básicos que deben ser considerados por todos los Estados al momento de declarar un estado de emergencia, es decir,
determinan y vigilan si el decreto de excepción es realmente necesario.
En relación con lo antes mencionado, existen
Instrumentos Internacionales, los mismos que a través de su debida ratificación por cada
Estado miembro de la Convención, regulan y
establecen
parámetros
respecto a la declaración de situaciones emergentes en cada país, con el
objetivo de evitar arbitrariedad, precautelar el orden interno.
Además, señala de manera explícita
la prohibición de limitación o
suspensión de determinados derechos, a pesar de que el Estado se vea inmerso en
una grave situación de conmoción o crisis.
En efecto, el Pacto de Naciones Unidas Sobre
Derechos Civiles y Políticos en su artículo 4 establece las situaciones de necesidad por las cuales debe decretarse un Estado de Excepción, tales como, las que pongan
en real peligro
la vida de la población; asimismo prohíbe la limitación de los derechos que se detalla a
continuación: a la vida; ningún
individuo puede ser sometido a torturas, tratos crueles, inhumanos o
degradantes; tampoco puede ser sometido a la esclavitud o servidumbre; ni ser
privado de la libertad a causa de deudas; no se puede restringir la integridad
personal, ni las libertades del libre desarrollo de la personalidad. (Carta de Naciones
Unidas, 1976). Asimismo, la Convención Americana de Derechos Humanos
de (1969) en el artículo
27 fija, como parámetro para decretar un Estado de
Excepción aquellas situaciones que pongan en peligro la independencia o la seguridad
estatal. Esta normativa a más de establecer las mismas prohibiciones de restricción de
determinados derechos conforme plantea el Pacto de Naciones Unidas, adiciona especial protección a los derechos
de la familia, del niño, al nombre, la nacionalidad y políticos. Es preciso
mencionar también la Opinión Consultiva OC – 8/87 en la cual, la Corte Interamericana de Derecho Humanos interpreta
los artículos 7 numeral 6, 25 numeral1 con referencia al artículo 27 numeral 2,
pues se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Se puede suspender la garantía
de Hábeas Corpus en una situación de emergencia? En respuesta a la interrogante planteada, los jueces establecen diversos parámetros,
los cuales serán explicados brevemente.
En
primer lugar, los miembros de la Corte, determinan que la suspensión de las
garantías “(…) carece de toda legitimidad cuando
se utiliza para atentar contra el sistema
democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto
a la vigencia constante de ciertos derechos
esenciales.” (1987). A partir de esta conceptualización, la Corte realiza una especial
interpretación sobre las garantías en la cual determina que existen “garantías
judiciales indispensables” (1987, pág. 9) que no son más que aquellas garantías
que protegen a los derechos humanos que se encuentran consagrados en el
artículo 27 numeral 2 de la Convención, y por ende,
si está prohibida la restricción de mencionados derechos. De igual
manera está vedada la restricción
de
las garantías que precautelan su
cumplimiento, por consiguiente, el Habeas Corpus
al tener como finalidad la protección de la vida,
integridad y libertad de una persona,
no puede ser suspendida ni total ni parcialmente pese a existir un estado de emergencia.
Artículo 27.
Suspensión de Garantías 2. La disposición
precedente no autoriza la suspensión
de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al
Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho
a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de
Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al
Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho
a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
(Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José))
Previo a estudiar la regulación interna del Estado de Excepción, es
primordial indicar que, en el Ecuador
el estado de emergencia y Estado de Excepción no son términos análogos, esto
debido a la naturaleza que persigue cada una de estas instituciones jurídicas
según nuestro ordenamiento, pues, el Estado de Excepción es declarado vía
decreto únicamente por el Presidente de la República, por las causales
que prevé el artículo 164 de la CRE, que serán estudiadas más adelante. Esta
figura tiene como finalidad superar situaciones emergentes que ponen en peligro
el orden público y los derechos de los ciudadanos; además se debe mencionar que
se encuentra sujeto a un control político y constitucional.
A diferencia de lo dicho,
el estado de emergencia se emplea para agilizar la adquisición de compras
públicas para superar las situaciones graves que provengan de fuerza mayor o
caso fortuito tales como accidentes, terremotos, inundaciones, sequías, entre
otras que se encuentran detalladas en el art. 6 numeral 31 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública (2018). Asimismo,
esta situación emergente debe ser declarada mediante resolución de la máxima autoridad de la institución que se ve afectada por tales acontecimientos.
Ahora bien, tal como se mencionó en líneas anteriores, las “condiciones y
requisitos que legitiman el Estado de Excepción en el Ecuador” (Estrella, 2012)
se encuentran establecidas en la CRE, en la LOGJCC y la Ley de Seguridad Pública y del
Estado.
La CRE en el artículo
164 establece las causales por las cuales, el Presidente de la República
mediante decreto puede declarar Estado de Excepción
“… en todo el territorio nacional o en parte de él, en caso de agresión,
conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública
o desastre natural…” (2008). Por consiguiente, en la misma disposición referida,
determinó
los principios por los cuales debe estar regido el Estado de Excepción, y a su
vez, los requisitos que debe contener el decreto, razón por la cual por fines
didácticos, se analizaran por separado.
Tanto
en la Norma Suprema así como en los Instrumentos Internacionales, se encuentran
establecidos los principios jurídicos que limitan
la actuación del poder ejecutivo
durante la vigencia del Estado de Excepción, además “permiten el control
y la supervisión de los organismos internacionales para lograr con ello el
equilibrio necesario e indispensable entre los intereses del Estado y los
derechos fundamentales de los particulares” (Florentín, 1997, pág. 100). Por
ello, los principios que determina la CRE son:
a)
Principio
de Necesidad: es conocido también como
“estricta necesidad” (Dávalos Muirragui, pág. 132), dispone que el Presidente
puede decretar un Estado de Excepción únicamente cuando los mecanismos
ordinarios que posee un gobierno resultan insuficientes para poder superar la
situación de crisis que acontece en el país o en parte del territorio de este.
b)
Principio
de Proporcionalidad: se refiere a la
relación ajustada que debe existir entre las medidas tomadas por el mandatario
para afrontar la situación de crisis (Despouy, 1999), por lo tanto, el gobernante
no puede optar por medidas que excedan o se extralimiten a lo que requiere la situación emergente. Por tanto, debemos
indicar que el nivel de la media adoptada,
sea esta una restricción o limitación, jamás puede exceder al peligro o la
crisis que debe afrontar el Estado.
c)
Principio
de Legalidad: “non exceptio sine lege expresa” (Levi, 2012), para garantizar la
legalidad de un Estado de Excepción,
tanto la normativa constitucional como la infra constitucional debe establecer cuáles
son las causas
para su declaratoria, el tiempo
de duración y los alcances de
las medidas optadas por el ejecutivo durante la existencia de la situación
emergente.
d)
Principio
de Temporalidad: se decreta Estado de Excepción únicamente mientras dure la
situación de crisis, pues como bien
sabemos la naturaleza de esta figura jurídica es su transitoriedad. Además, en
la CRE se establece el plazo del Estado de Excepción, pues este debe durar 60
días y solo en caso de que la causa persista podrá renovarse por 30 días más.
Por lo tanto, en virtud de este principio, no puede un Estado de Excepción excederse al período previsto,
pues su limitación “evita una indebida prolongación” (Despouy, 1999, pág. 32)
e)
Principio
de Territorialidad: el art. 164 de la CRE plantea que el Estado de Excepción
puede decretarse en todo el territorio nacional o parte
de él, pues, no siempre
las causas que motivan
esta declaratoria pueden afectar a todo un país sino a un determinado espacio
geográfico, por lo que el mandatario se estaría extralimitando en cuanto al uso
de sus poderes al declarar Estado de Excepción en zonas que no se ven afectadas.
f)
Principio
de Razonabilidad: la existencia de
una “conexión lógica” (Estrella, 2012) entre la causa que motivo la
declaratoria de Estado de Excepción
y los mecanismos adoptados para afrontar la crisis, es decir, la declaratoria
de Estado de Excepción debe ser motivada y “satisfacer la necesidad (que la restricción este de acuerdo
con la situación y la subsidiariedad
(la medida menos restrictiva disponible para apaciguar las exigencias).” (Levi, 2012, pág. 491)
Se debe mencionar además que, “el Estado considerará que en
determinados momentos su seguridad exige el sacrificio de las libertades constitucionales” (Fernández Segado, 1980), y
en virtud de esto, la CRE en el artículo 165 determina las diversas atribuciones que tiene el presidente
al momento de decretar el Estado de Excepción, y entre ellas, le faculta la
suspensión o limitación de derechos constitucionales como es el de inviolabilidad del domicilio
– correspondencia, libertad de tránsito, asociación, reunión
e información.
Asimismo
en el artículo 166 de la Norma Suprema establece que, una vez declarado el
Estado de Excepción, este deberá ser notificado a la Asamblea
Nacional y a la Corte Constitucional, para que
realicen un control político y constitucional respectivamente. Además se
notificará a los Organismos Internacionales, quienes eventualmente podrían
realizar un control convencional. Se debe agregar que, el primer mandatario
tiene la obligación de decretar la terminación del Estado de Excepción e
informar a las entidades antes mencionadas.
En
relación con la LOGJCC, esta normativa regula el control que se ejerce sobre el
decreto de Estado de Excepción, pues su objetivo según el artículo 119 es
“garantizar el disfrute pleno de los derechos constitucionales y salvaguardar
el principio de separación y equilibrio de poderes”. Por lo tanto, la CC es el
órgano encargado de efectuar un control tanto formal como material.
Referente al control formal, la CC deberá verificar si el decreto de
Estado de Excepción contiene los siguientes requisitos: 1) se identifica los
hechos y la causal constitucional que se invoca; 2) la
justificación
de la declaratoria; 3)
territorialidad y temporalidad; 4) que la suspensión o limitación de derechos
no esté prohibida; 5) la notificación que correspondan según
lo establecido en la CRE y los Tratados
Internacionales, dentro de los plazos
establecidos (hasta 48 horas posterior
a la firma del decreto). Asimismo, la CC está facultada para realizar
un control formal
a las medidas que han sido adoptadas como fundamento para
la declaratoria de Estado de Excepción,
todo esto, de conformidad con los artículos 120 y 122 respectivamente de la LOGJCC.
Por
el contrario, el control material realizado por la CC se basa en analizar y
criticar los motivos que conllevaron a declarar el Estado de Excepción. El
artículo 121 de la LOGJCC determina los siguientes requisitos:
1.
Que los hechos alegados en
la motivación hayan tenido real ocurrencia;
2.
Que los
hechos constitutivos de la declaratoria configuren una agresión, un conflicto
armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad pública o
desastre natural.
3.
Que los
hechos constitutivos del declaratorio no puedan ser superados a través del
régimen constitucional ordinario y
4.
Que la
declaratoria se decrete dentro de los límites temporales y espaciales
establecidos en la CRE
Por tanto, los requisitos previamente
enunciados anteriormente, pueden ser estudiados a partir de tres presupuestos:
a)
Presupuesto
fáctico: es el juicio objetivo que realiza la Corte para determinar si las
causales invocadas para la declaratoria de Estado
de Excepción están dentro del marco constitucional.
b)
Presupuesto valorativo: la Corte verifica
si los hechos que son invocados implican
tal gravedad como para
argumentar un Estado de Excepción.
c)
Presupuesto
de suficiencia: determinar si los mecanismos ordinarios no son suficientes para
poder superar la crisis que somete al Estado. (Estrella, 2012, pág. 175).
Por consiguiente, determinamos que en el presupuesto fáctico la CC
analiza la constitucionalidad de la causal
que ha sido invocada
por el presidente al momento
de declarar el estado
de excepción; el valorativo hace referencia a si el hecho suscitado
en el Estado, realmente amerita
la declaratoria de necesidad, y finalmente el presupuesto de suficiencia en el cual la CC debe verificar la necesidad
de ordenar
nuevas medidas extraordinarias para afrontar la crisis, ya que los mecanismos ordinarios son insuficientes.
Además, se debe manifestar que la CC ejerce un control material que,
similar a lo antes mencionado, realiza un análisis objetivo y valorativo a las
medidas dictadas en el Estado de Excepción, tal y como establece el artículo
123 de la norma ibídem. Otro aspecto a considerar es que, si el Presidente
omite notificar a la CC con la declaratoria de Estado de Excepción dentro del
plazo previsto, esta Magistratura conocerá de oficio y ejercerá el control
respectivo del mismo.
Análisis de casos:
Decreto n° 1001 de fecha 17 de abril del 2016 – decreto n° 884 de fecha 03 de
octubre del 2019
El
siguiente aspecto a tratar es el análisis de los decretos N° 1001 y N° 884,
esto con la finalidad de comprender como ha sido utilizado el Estado de
Excepción en la última década. Previo a ello, es pertinente hacer una
referencia histórica del uso indebido de este mecanismo constitucional en el
Ecuador, y para ello, nada mejor que traer a colación un caso muy controversial
suscitado hace varios años en el país como lo fue el de Zambrano Vélez y otros
vs. Ecuador.
Zambrano Vélez y otros vs Ecuador,
es un caso emblemático que llego a ser analizado
por la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, organismo que, tras estudiar el caso a fondo, logro evidenciar la
falta de observancia por parte del Presidente de la República y de los órganos
de control de aquel entonces como por ejemplo del poder Legislativo, en lo
referente a los principios generales establecidos por los Instrumentos
Internacionales. Por citar algunos, no se cumplió con el principio de
temporalidad, ya que en el presente
caso no se estableció límite de duración del Estado de Excepción y con ello la
intervención de las fuerzas armadas para combatir la delincuencia. Se verificó
además la falta de aplicación del
principio de territorialidad, pues
si bien es cierto, el poder ejecutivo para poder decretar Estado de Excepción
motivó como causal la delincuencia excesiva especificando la ciudad de Guayaquil y Quito, no obstante, las medidas para afrontar esta situación catalogada
como “conmoción interna” fue decretada para todo el territorio. Tampoco el
presidente determinó cuales serían las medidas a ser tomadas ni las restricciones de los derechos; y
sobretodo la Corte en la sentencia, hizo especial énfasis y cuestionó el uso de
la fuerza por parte de las Fuerzas
Armadas durante el período de Estado
de Excepción. Se fundamenta
que el uso de la fuerza fue excesiva, siendo así, desproporcional la medida
tomada para solventar
la
crisis. A su vez, también señala que: se ha incumplido con el artículo 27
numeral 2 de la Convención, pues se ha hecho caso omiso a la prohibición de
restricción de algunos derechos, tal como es la vida, pues los señores Wilmer
Zambrano Vélez, Segundo Caicedo Cobeña y José Caicedo Cobeña, fueron ejecutados
por las fuerzas armadas, quienes justificaron su actuar por encontrarse en
Estado de Excepción. (2007)
Es importante mencionar la recomendación realizada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(1999) al Estado Ecuatoriano, tras haber realizado un análisis aproximado de
las declaratorias de Estado de Excepción dictadas entre el año 1999 y 2000, en
la cual se puede constatar que la mayoría de estos han sido utilizados para
combatir la delincuencia, vandalismos, problemas políticos y sociales. El
organismo internacional antes referido recomienda evitar el uso de esta figura
jurídica pues, para combatir los problemas previamente referidos, existen otros
mecanismos jurídicos de los cuales
dispone el Estado y de esta manera no se da
una restricción o limitación de derechos, y más aún, de aquellos que por
su importancia, no pueden ser objeto de restricción o suspensión (la vida, integridad personal y otros, según lo establece el Art. 27 numeral
2 de la CADH).
Ahora
bien, enfocándonos al estudio de los Estados de Excepción declarados durante la
última década, es importante analizarlos de forma separada en virtud de que
fueron decretados por dos gobiernos distintos. Empecemos por el gobierno del
Econ. Rafael Correa Delgado, comprendido entre los años 2007 al 2017, en el
cual se decretaron ochenta y nueve Estados de Excepción (Universo, 2019), de
los cuales la mayoría de ellos han sido cuestionados. Un ejemplo de aquel
particular es el Decreto N° 1440 emitido
el 19 de noviembre del 2008 en el cual se declara
el Estado de Excepción en la
Empresa Estatal Petróleos del Ecuador Petroecuador, con la fundamentación de
“una deficiente orientación organizacional… que debilita al Estado y sus
capacidades, se produce una situación conflictiva en las áreas de Exploración y
Producción; Industrialización y Comercialización y transporte de Petróleo…. Que
puede provocar grave conmoción interna” (2008). A simple vista,
podemos verificar que la causal
por la cual se motiva la situación
emergente no está contemplada en la CRE, además de considerarlo como un
mecanismo preventivo pues existe la posibilidad de “provocar una grave conmoción interna” (meras expectativas).
Además se in-observa varios principios jurídicos que lo rigen, como por ejemplo
el de territorialidad (se
decretó
a nivel nacional), el de temporalidad (fue renovado en varias ocasiones
extendiéndose del plazo de 90 días que le permite la CRE).
Otro ejemplo es el referente al Decreto N° 872 (2011), mediante el
cual, se declara Estado de Excepción en la Función Judicial. Uno de los
argumentos que motivaron esta declaratoria fue garantizar el acceso a la justicia
buscando generar una mayor eficiencia y eficacia, por lo que, si se continuaba
ese sistema judicial precario podría ocasionar conmoción interna. Lo que más llama la atención respecto
a este decreto y su motivación, es la declaratoria no sobre el territorio nacional
o parte de él, sino sobre una
función del Estado (Función Judicial). Lo antes
referido nos permite determinar que existió una extralimitación de poderes por
parte del Presidente de la
República, pues su uso fue indebido. Por tanto, siendo evidente un abuso de
funciones por parte del primer mandatario, como consecuencia de ello la vulneración al principio de
separación de poderes el mismo que es fundamental en un estado democrático.
Decreto N° 1001
Un
terremoto de 7.9 grados sobre la escala de Richter sacudió al pueblo
ecuatoriano la noche del sábado 16 de abril del 2016, sembrando caos, pánico, y
desolación en la ciudadanía, en especial a las
provincias de Manabí y Esmeraldas, siendo estas, las más afectadas
por el movimiento telúrico.
Como consecuencia de este hecho, se generó incalculables daños materiales y lo
más lamentable, pérdida de vidas humanas.
En virtud de lo antes expuesto, el Presidente de la República, en fecha 17 de abril del 2016 declara
Estado de Excepción (Decreto N° 1001) en las provincias de Esmeraldas, Manabí,
Guayas, Los Ríos, Santa Elena, Sto. Domingo de los Tsáchilas, como consecuencia
del desastre natural antes referido, y el cual tendría un plazo 60 días. No
obstante, en fecha 18 de abril del 2016, mediante Decreto Ejecutivo N° 1002
(2016), se amplía el decreto N° 1001, extendiéndose la declaratoria a todo el
territorio ecuatoriano, y ya no solo
en las provincias más afectadas por el terremoto.
Como bien sabemos, la Asamblea Nacional realiza el control político al
decreto de Estado de Excepción, estando facultada para revocarlo en el evento
de que no cumpla con la motivación adecuada ni los requisitos establecidos en
la CRE, así como en la LOGJCC. No obstante de ello, el órgano garante para
vigilar si la declaratoria de Estado de Excepción, guarda armonía con lo
establecido en la CRE y los estándares internacionales de la CIDH es la Corte
Constitucional, por
lo tanto, realiza un control formal
y material como se ha referido en líneas anteriores. En tal virtud, y haciendo uso de las facultades
que la CRE le otorga a esta Magistratura, mediante el Dictamen N° 002- 16-
DEE-CC (2016) se pronuncia sobre la constitucionalidad de los decretos N° 1001 y 1002 respectivamente, y sobre los
cuales se realiza el siguiente control formal y material:
Control Formal de la causal
alegada para declarar
el Estado de Excepción: Se identifica claramente en los decretos, los hechos
que acontecen al país y a su vez, los que conllevan a la declaratoria de Estado
de Excepción: “desastre natural y calamidad
pública”. Pues es de conocimiento público
que el evento telúrico ocasionó incalculables daños materiales, heridos
e incluso la pérdida de vidas humanas, por lo que el mandatario frente a esta
situación emergente, debe tomar medidas que le
ayuden a afrontar la crisis, esto con la finalidad de precautelar los derechos constitucionales de la población y
poder asegurar nuevamente un ambiente
sano y equilibrado a los damnificados.
Respecto
a la territorialidad, se identifica claramente el lugar en donde regirá el
Estado de Excepción, inicialmente siendo aplicado en las provincias más
afectadas por el movimiento telúrico, y posteriormente, se aclara que regirá
sobre todo el país. Así como también
se señala que esta figura jurídica tendrá una duración de 60 días. Se notifica
con esta decisión a la Asamblea Nacional y a la CC. Es importante precisar que en este decreto,
el mandatario no restringe ni limita
ningún derecho constitucional, únicamente dispone la movilización tanto de las Fuerzas Armadas, la Policía
Nacional y de todas las instituciones que forman parte del Estado,
con la finalidad de que
coordinen y colaboren en conjunto
con el poder ejecutivo para solventar la crisis. Control
Material: Al igual que en el
control formal, la CC analiza y verifica el cumplimiento de todos los
requisitos del decreto, tales como, los hechos alegados en la declaratoria, si
ocurrieron realmente. Además, se consideró el hecho de no existir
otro mecanismo con el cual pueda ser afrontada la crisis, debido al
gran número de pérdidas de vidas humanas
y materiales, razón
por la cual incluso debía desviarse
fondos públicos para cubrir el costo de las actividades que sean necesarias
para superar la emergencia.
Referente al control de las medidas: Como se mencionó con anterioridad,
las medidas que fueron dispuestas por el gobernante de turno fueron la
movilidad de las instituciones y la utilización de fondos públicos para
solventar las necesidades económicas que se presentaron a causa del terremoto.
Por lo tanto, no existía en los referidos decretos limitación o restricción
alguna de los derechos constitucionales.
Por
todo lo expuesto, la CC declara constitucionales los decretos ejecutivos N°
1001 y 1002. Es acertado el dictamen emitido por este Órgano de Control
Constitucional, pues analiza cada uno de los
requisitos que prevé la CRE y la LOGJCC, y que se ha estudiado
a lo largo del presente
escrito. Pues al haberse originado un hecho imprevisto de fuerza mayor,
el Estado Ecuatoriano a través de su primer mandatario se vio en la necesidad
urgente de actuar y sobrellevar la situación extraordinaria, para cumplir con
esa finalidad tuvo que trasladar todo su contingente y recursos para afrontar
la crisis. Además, se cumple con todos los principios jurídicos que plantea la
Norma Suprema, esto es, necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad,
territorialidad y razonabilidad.
En
el artículo 166 inciso segundo de la CRE establece la posibilidad de renovar el
Estado de Excepción hasta por treinta días, siempre y cuando las causas que
motivaron su declaración aún persistan. Por lo que, en fecha 16 de junio del
2016, el Presidente de la República renueva los Estados de Excepción N° 1001 y
1002, por lo que mediante Decreto Ejecutivo N°1101 emitido el 16 de junio del (2016) argumentando la causal de que, a consecuencia del terremoto y sus réplicas, estos han ocasionado la
inestabilidad y en algunos casos la destrucción de los bienes inmuebles pertenecientes a las afectados, cuya
ubicación se encuentra en las provincias de Manabí
y Esmeraldas. No obstante de ello, y pese a la incertidumbre, los
ciudadanos decidieron retornar a sus viviendas poniendo en riesgo su integridad
física, razón por la cual se debió suspender el derecho a la inviolabilidad de
domicilio y libertad de tránsito de los
damnificados por el desastre natural. Como consecuencia de ello, se declaró
Estado de Excepción únicamente en
las provincias más afectadas por el terremoto.
El
Dictamen N° 004-16-DEE-CC emitido por la CC en el realiza el control respectivo
de constitucionalidad del Decreto N° 1101, mencionada entidad considera que el
decreto ejecutivo antes referido, si cumple con todos los requisitos que prevé
tanto la CRE así como la LOGJCC, y por consiguiente se analiza de manera
especial la legalidad de la suspensión de determinados derechos. Al querer
retornar los habitantes afectados por el terremoto a sus viviendas, las mismas
que han sido evaluadas y consideradas por el Ministerio de Gestión de Riesgos
como zonas de peligro, se está poniendo en riesgo la vida e integridad física
de los mismos, razón por la cual el Estado Ecuatoriano con el fin de
precautelar mencionados derechos prefiere restringir el goce de
los
derechos como la inviolabilidad de domicilio y libertad de tránsito
“específicamente a los afectados por el terremoto del 16 de abril del 2016” .
(Dictamen N° 004-16-DEE-CC, 2016)
Por tanto, respecto al Dictamen N° 004-16-DEE-CC emitido por la CC es
acertado pues, a más de realizar un control formal y material,
se analiza si la suspensión de derechos constitucionales es realmente necesario
como mecanismo para afrontar la crisis, pues de acuerdo
con la CC, es la única
manera de proteger la vida, integridad física, salud y más derechos
interrelacionados de los damnificados, impidiendo su retorno a las zonas de alto riesgo.
Podemos decir entonces
que existe una suerte de
ponderación de derechos en la cual se sacrifica uno para precautelar otro de
mayor satisfacción.
Conforme hemos venido explicando a largo de todo este escrito, una de
las características fundamentales del Estado de Excepción es la temporalidad,
pues este perdurará hasta que las causales que ocasionaron la crisis hayan sido
superadas. No obstante, ha resultado alarmante el número de estados de
excepción que han sido decretados no solo por el gobierno del Econ. Rafael
Correa, sino también por el presidente actual. Se podrá verificar lo dicho en
la tabla detallada a continuación:
Tabla 1 Estados de Excepción
declarados como consecuencia del terremoto del 16 de abril del 2016
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DECRETO
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RENOVACIÓN
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Decreto N°
1001 y 1002 “Declárese el Estado de
Excepción en Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Santo Domingo de los Tsáchilas,
Los Ríos, Guayas por efectos adversos de evento telúrico del
16 de abril del 2016”
/ “ Ampliación al Decreto 1001”
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Decreto N° 1101 “Renovar el Estado de Excepción
en Esmeraldas, Manabí, Santa Elena, Santo Domingo de los Tsáchilas, Los Ríos
y Guayas por efectos del desastre natural del 16 de abril de 2016 y sus
réplicas”
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Decreto N°
1116 “Declarar el Estado de Excepción en las provincias de Manabí y
Esmeraldas por los efectos adversos derivados del evento telúrico del 16 de
abril de 2016”
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Decreto N° 1191
“Renovar la declaratoria del Estado de Excepción en las provincias de Manabí
y Esmeraldas, por efectos adversos del desastre natural del 16 de abril del
2016”
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Decreto N°
1215 “Declarar el Estado de Excepción en las provincias de Manabí y
Esmeraldas por los efectos adversos de los eventos telúricos del 16 de abril
de 2016 y sus réplicas”
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Decreto N° 1274
“Renovar la declaratoria del Estado de Excepción en las provincias de Manabí
y Esmeraldas por los efectos adversos del desastre natural ocurrido el 16 de
abril de 2016”.
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Decreto N°
1295 “Declarar el Estado de Excepción en las provincias de: Manabí y
Esmeraldas por los efectos adversos de los movimientos telúricos ocurridos a
partir del 16 de abril de 2016 y sus réplicas de gran intensidad”
|
Decreto N° 1338
“RENOVAR el Estado de Excepción en las provincias de: Manabí y Esmeraldas,
por los efectos adversos del desastre natural del 16 de abril de 2016 y sus
réplicas”
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Decreto N°
1364 “Declarar el Estado de Excepción en las provincias de: Manabí y
Esmeraldas, por los efectos adversos del desastre natural de 16 de abril de
2016 y sus réplicas, situación que se ha visto agravada por la cruda estación
invernal que afecta a las indicadas provincias”.
|
Decreto N° 27
“RENOVAR el Estado de Excepción en las provincias de: Manabí y Esmeraldas,
por los efectos adversos del desastre natural del 16 de abril de 2016 y sus
réplicas”
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Decreto N°
66 “DECLÁRESE el Estado de Excepción en las provincias de: Manabí y
Esmeraldas, por los efectos adversos del desastre natural de 16 de abril de
2016 y sus réplicas, situación que se ha visto agravada por la cruda estación
invernal”
|
No se Renova
|
Fuente: información de la plataforma presidencial
Debido a la limitación respecto a la extensión del presente artículo,
de manera breve nos referiremos a los estados de excepción declarados y sus
respectivas renovaciones posteriores al Decreto de Renovación N° 1101. Por
consiguiente, podemos verificar que se han declarado cinco
estados
de excepción y cuatro de ellos han sido renovados, siendo en todos ellos
repetitiva la justificación de “efectos
adversos causados por el terremoto del 16 de abril y sus réplicas”. Lo que conlleva a plantearnos la siguiente
interrogante: ¿el terremoto del 16 de abril de 2016, realmente justificaba la declaratoria de 12 estados
de excepción (incluidas las renovaciones)? Para responder
la interrogante planteada, es preciso profundizar en ciertos aspectos, los
cuales se exponen a continuación. La necesidad
de declarar un Estado de Excepción es indiscutible, pues al tratarse de un
desastre natural, este no podía ser afrontado con los mecanismos ordinarios,
razón por la cual el presidente se vio obligado a optar por nuevas medidas,
entre ellas, las que le faculta la misma CRE
tales como la recaudación anticipada de tributos. En este sentido,
se expidió la Ley Orgánica de solidaridad y de corresponsabilidad ciudadana para la reconstrucción y reactivación de las zonas afectadas por el terremoto de 16 de
abril de 2016, con la finalidad de recaudar contribuciones solidarias, mismas
que recaían sobre las remuneraciones, los patrimonios, utilidades de personas
naturales y sobre inmuebles que pertenecían a personas jurídicas, todo esto con el propósito de una
reconstrucción, y reactivación de las provincias afectadas por el evento
telúrico del 16 de abril del 2016.
(Asamblea Nacional, 2016)
Además
se dispuso la utilización de fondos públicos con la excepción de los que se
destinan a educación y salud.
Por otro lado, se dispuso
el empleo de las Fuerzas
Armadas y Policía
Nacional, se ordenó la movilización de las instituciones estatales de las provincias afectadas, con la finalidad
de desarrollar todas sus actividades y esfuerzos para afrontar la crisis. E incluso la población de los
territorios afectados por el terremoto recibió ayuda nacional e internacional,
como por ejemplo la donación de víveres, ayuda humanitaria, entre otros.
Sin
embargo, los gobernantes optaron por decretar diversos estados de excepción, lo
cual es cuestionable por varios
motivos. Siendo el primero la necesidad, pues en su mayoría la causal para la declaratoria es repetitiva,
“efectos adversos al terremoto”. A esto los decretos N° 1364, 27 y 66 adicionan a la causal antes referida
otra que determinaba que “el invierno
agrava la situación” para superar la crisis. Por tanto, podemos deducir que la
necesidad dejó de existir, pues existían otras medidas con las cuales
se podía superar
la crisis, entre ellas, la contribución “solidaria” de tributos por parte
de la ciudadanía.
Sobre la temporalidad, nuevamente nos remitimos a la CRE, en la cual de manera clara se establece que el Estado de Excepción
durará 60 días y solo en caso de que persistan las causas que motivaron
su declaratoria, este podrá ser renovado hasta
por 30 días más. No obstante, para confundir y hacer
creer el cumplimiento a cabalidad de lo establecido en la Constitución, el
Estado declaró nuevos estados de
excepción fundamentándose en la misma causal, sumando un total de 510 días de duración del Estado de Excepción, por tanto extralimitándose en el plazo establecido por la Norma Suprema.
Referente
a la razonabilidad, tras estudiar cada uno
de estos casos, se puede constatar que, específicamente en el Decreto
N° 66 emitido el 13 de julio
del 2017 se declara nuevamente Estado de Excepción por causa del terremoto del 16 de abril del
2016. Pues desde la fecha del acontecimiento telúrico se han generado 3811
réplicas, las mismas que en fecha 30 de mayo del 2017 y 11 de julio del mismo año en mención
han generado daños
materiales y también
5 personas heridas, y por lo tanto y como consecuencia de estos hechos
se declara el Estado de Excepción. Sin embargo se cuestiona nuevamente la causal con la cual se justifica la declaratoria del Decreto N°66 (2017), con respecto a que el hecho
acontecido en fecha 30 de mayo del
2017 (la réplica causo heridos y daños materiales), pues se declara Estado de Excepción sobre un hecho ocurrido un
mes antes, por lo que no existía una causalidad lógica entre el hecho
acontecido y la necesidad de declaratoria.
Por tanto, es evidente la extralimitación de poderes, la arbitrariedad con la cual se actúa
al declarar de manera
reiterada los estados de excepción
fundamentados por la misma causal. Además de restringir aproximadamente un año
los derechos de inviolabilidad de domicilio o libertad de tránsito sin justa motivación. Cuando lo apropiado debió ser que, posterior a los decretos
de Estado de Excepción N°
1001, 1002 y 1101, se declare estado de emergencia, y con ello solventar las
consecuencias generadas por el terremoto.
Decreto N° 884 – 888
Tras una serie de problemas económicos que afrontaba el Ecuador, el Presidente
Lenín Moreno en su calidad de primer mandatario, en fecha 01 de octubre del
2019 anuncia al Ecuador la toma de seis medidas económicas. Entre ellas existió
una que ocasionó cierto grado de incomodidad a los intereses de la ciudadanía,
y en especial a los transportistas, y fue la referente a la eliminación de los
subsidios de la gasolina y el diésel. (Silva, 2019). Como consecuencia del
descontento de la ciudadanía, esto generó una serie de manifestaciones y
reclamos al gobierno de turno, expresando
su
inconformidad a través de la paralización de servicios, circulación vehicular,
y otras que generaron actos de violencia que pusieron en riesgo la seguridad
estatal y la integridad de la población.
En
respuesta a este actuar de la
ciudadanía, el presidente mediante Decreto N° 884 (Moreno L. , Decreto N° 884, 2019) declara Estado
de Excepción en todo el territorio ecuatoriano, por la causal de grave conmoción interna, pues al
paralizar la circulación vehicular y los servicios, se generan actos de violencia que ponen en riesgo la seguridad estatal
y la integridad de la población. Además, las diferentes agrupaciones continuaron convocándose por un tiempo
no determinado. También
se puede apreciar que en este decreto se decide
suspender a nivel nacional el ejercicio al derecho a la
libertad de asociación y reunión,
así como se limita el derecho a la libertad
de tránsito. Y establece que el tiempo de duración del Estado de Excepción será de 60 días.
En
fecha 07 de octubre del 2019, existe
el pronunciamiento de la CC a través
de la sentencia N° 005-19-SEE-CC, en el que se considera que el Decreto
N° 884 es constitucional, siempre
y cuando el Ejecutivo
aclare la razón
por la cual se suspende
los derechos de libertad
de asociación y reunión, así como también determine el horario de restricción a la libertad
de tránsito. Además
hace especial énfasis a la
reducción de las medidas referentes a la suspensión y limitación de los
derechos, pues de los 60 días establecidos en el decreto N° 884, se reduce a
solo 30 días (2019). Tras el pronunciamiento de
la CC, mediante Decreto N° 888 (Moreno L.
, 2019), el presidente de la República
cumple con los requerimientos del ente de control en la sentencia
N° 005-19- SEE- CC,
por lo cual se procede a justificar la razón por la cual existe la suspensión
de derechos de libertad de asociación y reunión, alegando que esta medida es
necesaria pues su finalidad es “impedir
que se efectúen actos
contrarios al derecho
de terceros o se generen actos
vandálicos que atenten
contra la vida o la copropiedad de las personas y preservar el orden
público” (Moreno L. , Decreto N° 888, pág. 8). De igual manera,
se establece a través de este decreto
el horario en el cual se limita la
libre circulación (toque de queda)
de 20:00 a 05:00 de lunes a domingo en áreas estratégicas como los edificios donde están instaladas las funciones del
Estado y más que considere pertinentes el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas.
El análisis de los decretos en mención al igual que la sentencia
emitida por la CC, se realizará con referencia a si realmente las protestas de
los primeros días de octubre eran causal suficiente para justificar la
declaratoria de excepción, así como verificar si se cumple o no con los
principios de
necesidad,
territorialidad, temporalidad, proporcionalidad, razonabilidad y legalidad
previstos en las normativas pertinentes.
El Estado alega como causal para la declaratoria emergente
“conmoción interna”. Lo que nos lleva
a criticar mencionada causal, primero porque como bien sabemos conmoción es
“tumulto, levantamiento, alteración de un Estado, provincia, o pueblo” (RAE),
sin embargo, en este caso lo que
existió fue el desacuerdo de un grupo determinado de personas con respecto a
las medidas económicas pronunciadas por el presidente de la República, plasmado
a través del ejercicio al derecho de resistencia
y con ello la presencia de manifestaciones,
la paralización de servicios y la
obstaculización de la circulación vehicular.
En líneas anteriores, se expuso la recomendación realizada por la CIDH
al Estado Ecuatoriano, referente a la abstención de declaratoria de excepción para afrontar situaciones tales
como problemas políticos o vandalismo. No obstante, es evidente que pese al momento de calificar como constitucional la causal invocada
por el mandatario para declarar un Estado de Excepción, la CC omitió e incumplió la recomendación realizada por la CIDH. Pues de haber verificado mencionada observación, lo correcto hubiese sido la
declaratoria de inconstitucionalidad del decreto, puesto que el presidente hace
uso de las fuerzas armadas, para que
estas enfrenten las protestas sociales y
combatan la delincuencia. Por tanto, con todo lo mencionado determinamos que no
se justifica la real necesidad de una
declaratoria, pues esta se opone a lo establecido por los organismos
internacionales y a su vez la causal invocada, no se encuentra debidamente
fundamentada acorde lo establecido por la CRE.
Respecto a la territorialidad y temporalidad, de manera específica en los dos decretos se detalla que el Estado de Excepción regirá a nivel
nacional con una vigencia de 30 días. Requisitos que son cumplidos conforme
establece tanto la CRE como la LOGJCC,
sin embargo se cuestiona el ámbito
por el cual rige el Estado de Excepción,
pues como bien sabemos las manifestaciones se concentraron en la ciudad de
Quito, y referente a la obstaculización vehicular el gobierno pudo enfrentar esta situación a través de mecanismos ordinarios.
Por consiguiente, referente a la proporcionalidad que existe entre las
medidas adoptadas para conllevar la situación
de crisis, es igualmente criticada desde dos perspectivas. La primera respecto a la falta de motivación para la suspensión
y limitación de derechos constitucionales, ya que el
mandatario
basa su fundamentación de manera preventiva, es decir alega que se restringe el derecho a la libertad
de asociación y reunión
con la finalidad de evitar
posibles vulneraciones a los
derechos de la ciudadanía y la seguridad estatal, pero no justifica cuales
podrían ser esas acciones,
por tanto se basa en meras expectativas omitiendo motivar esta medida.
Por otra parte, es la perspectiva del uso desproporcional y desmedido
de la fuerza por parte de los militares y la policía en dos situaciones,
conforme determina el informe presentado por la Alianza de Organizaciones de
Derechos Humanos: “El primero es el prolongado operativo de represión y
dispersión policial que se registró el 9 de octubre de 2019” (Alianza de
Organizaciones por los Derechos Humanos, 2019, pág. 25), pues en esta fecha las fuerzas
del Estado Ecuatoriano atacan a los
manifestantes que formaban parte de la
Confederación de Nacionalidades
Indígenas del Ecuador (CONAIE) que se alojaron en las denominadas “zonas de paz
(Pino Garrido, 2020, pág. 25)”, afectando incluso a niños, mujeres entre otros
que no formaban parte de las protestas, sino únicamente acompañaban a los
manifestantes. Otro hecho en el cual se puede verificar el uso desmedido de la
fuerza son los sucesos ocurridos en fecha 11 de octubre de 2011, en el cual un
grupo de mujeres indígena, realizaron una marcha pacífica y simbólica por el
fallecimiento de Inocencio
Tucumbí (Víctima de un impacto
de bomba lacrimógena, no obstante fueron
dispersadas por el uso de gases lacrimógenos. (Alianza de Organizaciones
por los Derechos Humanos, pág. 27). Como consecuencia de ellos, se reflejaron
varios heridos e incluso victimas mortales.
Por
consiguiente existe también, la crítica referente a las detenciones arbitrarias
e ilegales que se realizaron durante la declaratoria de Estado de Excepción,
pues en base a los datos establecidos por la Defensoría Pública del Ecuador y
mencionados en el artículo de Pino, “entre el 03 y el 13 de octubre
de 2019 se registraron 1192 personas detenidas. El 76% no fueron procesadas…” (2020, pág. 234), por tanto deducimos
que si estas detenciones no fueron procesadas, fue porque la Fiscalía no tuvo los elementos de
convicción suficiente para la respectiva formulación de cargos de cada uno de
los detenidos. Además se debe indicar que existieron varias agresiones físicas
a los detenidos, así como vulneración a las garantías de privación de libertad
previstas en el artículo 77 de la CRE como por ejemplo, no fue fundamentada su detención, permanecieron incomunicados e
imposibilitados de contar con un abogado defensor.
Otro
punto que llama la atención en el Decreto N° 888, en el cual el presidente le
delega al Comando de las Fuerzas Armadas, la elección de los lugares donde
regirá el toque de queda, esto
conlleva
a plantearnos la siguiente interrogante: ¿es constitucional la delegación de facultades por parte del presidente de
la república en un Estado de Excepción?. La respuesta
es negativa, puesto que si revisamos el artículo 165 de la CRE, detalla minuciosamente las facultades que tiene el
presidente en un Estado de Excepción, sin embargo nada menciona respecto a la
delegación de actividades, por lo que lo establecido en este decreto
es contrario a lo que prevé la Norma Suprema. Sin embargo, no obstante en el
dictamen emitido por la CC no hace mención alguna respecto al tema en cuestión.
Por
tanto, consideramos que existe un uso indebido del Estado de Excepción, puesto
que en los decretos 884 y 888 se alega una causal no prevista en la CRE, además de utilizar esta figura jurídica como un medio preventivo,
restringiendo de manera arbitraria los derechos de libertad de asociación,
reunión y limitación de circulación
vehicular. Respecto al dictamen de constitucionalidad, debemos mencionar que
también existen varios desaciertos, entre ellos el organismo de control se
centra únicamente en verificar si se cumple con los requisitos formales y la
justificación de las medidas, más no
en constatar si realmente la causal amerita una declaratoria emergente o no.
Método
La investigación adaptada a
este trabajo académico es cualitativo reflexivo crítico, pues se “hace uso del método crítico
y auto-crítico en contexto con la realidad
para validar el estudio” (Rengel &
Giler, 2018).
El método abordado fue el analítico relacionado con el sistema lógico,
enfocándose en el estudio de aspectos particulares, escrutados en el análisis
de contenido desarrollado en los manuscritos (Bernal-Torres, 2006),
así lo analítico–sintético, consistió en la desmembración o descomposición del
todo, es un proceso que permite separar o dividir el objeto en los aspectos o
cualidades que lo componen. (Rojas Soriano,
2010, pág. 151). La síntesis, por el contrario, es el proceso
que permite la integración
para obtener una comprensión general. (Villabella Armengol, 2014, pág. 936).
Para este trabajo de investigación se ha utilizado el método inductivo
deductivo. Por cuanto al método inductivo permite partir de aspectos,
condiciones, análisis o resultados particulares para llegar a generalizaciones,
es decir, de lo particular a lo general, por el contrario, el método
deductivo
parte de aspectos, condiciones, análisis o resultados generales para aplicarlos
a situaciones particulares. (Salinas, 2013).
Dentro de esta investigación también se aplicaron el método histórico,
a través del cual es posible indagar en los antecedentes de determinado
fenómeno para lograr su comprensión mismo se combina con el comparativo,
creando el método histórico comparativo, mismo que permite esclarecer fenómenos
culturales, estableciendo semejanzas y parentesco de su origen común. (Mora
Delgado & Alvarado Cervantes, 2010, pág. 12)
La consideración en
la aplicación de los métodos mencionados permitió analizar teorías, leyes,
bibliografía y el impacto en la sociedad, generándose mediante el análisis
documental jurídico, extrayendo aspectos necesarios en el campo del derecho
constitucional (Erazo-Álvarez & Narváez-
Zurita, 2020).
Propuesta
La Constitución del Ecuador
del 2018 (CRE) en los artículos 164, 165 y 166 respectivamente facultan al
Presidente de la República declarar Estado de
Excepción, en el cual podrá suspender o restringir algunos derechos o
tomar medidas extraordinarias que permitan solventar la amenaza real y actual
que acontece en el país. No obstante como se ha justificado en el presente
artículo de investigación, el uso indebido de esta figura genera vulneraciones
de derechos constitucionales, e incluso se puede hablar de una extralimitación de poderes por parte del primer
mandatario, al momento de tergiversar la naturaleza de esta figura jurídica como es el caso de utilización con fines preventivos. El problema no radica en
lo establecido en la CRE, puesto que la disposición es clara referente a las casuales
de declaratoria de excepción, los principios que deben cumplirse, así como el tiempo
máximo de duración, o las atribuciones que se
le concede al mandatario, al igual que en la LOGJCC se determina
específicamente como la Corte Constitucional debe ejercer su control tanto
material como formal de la
declaratoria. El inconveniente se debe al desconocimiento.
Así
como la superficialidad y falta de importancia con la cual la Asamblea Nacional
ejerce su control; la falta
de cuestionamiento y exigencia de una debida
motivación de las causales por parte
de la Corte Constitucional al mandatario. Por tanto, lo óptimo frente a esta
problemática sería que la Corte Constitucional al momento de emitir el dictamen
de constitucionalidad, lo haga en
base a una verdadera crítica
respecto a la motivación de la causal
para declarar un Estado de Excepción y
con
ello un análisis exhaustivo si las medidas son óptimas y justifiquen una
declaratoria de necesidad.
Consideraciones
Finales
Para concluir, es importante referirnos en primera instancia a la evolución de la naturaleza jurídica del Estado de Excepción, esto en
virtud de la reseña histórica que se
realiza en los párrafos precedentes, pues en la época absolutista, esta figura
era utilizada para proteger la estabilidad e intereses del rey, que se veían
amenazados por los amotinamientos de los súbitos como consecuencia del desabastecimiento
de alimentos. En la época del constitucionalismo clásico es utilizado para
combatir las diversas rebeliones e invasiones de la población. No obstante en
el constitucionalismo moderno hasta la actualidad, el trasfondo de esta figura
cambia y se acopla a las necesidades del ciudadano, cuya finalidad es actuar en
situaciones extraordinarias que amenacen la violación a derechos
constitucionales y la estabilidad estatal.
Por consiguiente, debemos mencionar que la figura de Estado de
Excepción está regulada y delimitada por los Instrumentos Internacionales, los
mismos que se encuentran ratificados por el Ecuador, en los cuales se determina
las causales para una declaratoria emergente, así como los principios que deben
ser cumplidos a cabalidad para justificar la inexistencia de otra medida
ordinaria que permita afrontar la situación de crisis, y en especial se
determina la prohibición de suspensión de determinados derechos y garantías
jurídicas indispensables. Por tanto, no solo las entidades nacionales como ser
la Asamblea Nacional y la Corte Constitucional ejercen un control al Estado de
Excepción sino también los Órganos Internacionales una vez que hayan sido
notificados con el decreto ejecutivo.
Finalmente el estudio de los decretos ejecutivos de Estado de
Excepción, nos permite establecer cuáles son las falencias tanto del presidente
al declarar la situación emergente que acontece en el país, así como los
órganos de control político y constitucional respectivamente. Puede que el
desconocimiento de la finalidad de un Estado de Excepción por parte del
mandatario ocasiona un uso indebido, e incluso injustificado, validase de esta
figura de manera indirecta para vulnerar derechos a los ciudadanos, situación
que en mayoría de las ocasiones es ignorada por los entes reguladores, tal y
como se menciona en los análisis de los casos.
Financiamiento
No monetario.
Agradecimiento
A la Universidad Católica de Cuenca y sus distinguidos Docentes.
A mi padre, por su ejemplar profesionalismo, a
mi madre por su apoyo incondicional A Eduardo Carpio, por su ayuda y
comprensión
A mi hijo Julián por ser mi mayor motivación.
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