Resumen
La Contratación Pública juega un rol clave en la economía del país, está en la actualidad representa alrededor del 12% a nivel global del Producto Interno Bruto (PIB) en contratos públicos, si bien existen diversas normativas en referencia al Sistema Nacional de Compras Públicas esto determina el transparentar las operaciones y al ser una herramienta de desarrollo como mecanismo de ahorro en el país, mejorando la relación calidad-precio, así como el perfeccionamiento de la gestión pública, todo esto mediante la estandarización y simplificación de los trámites al utilizar las nuevas metodologías informáticas en comunicación. Es fundamental el realizar una integración de las Leyes y Normas sobre las Compras Públicas que permitan la mayor participación nacional y la conformación de un sistema de compras públicas que permita el ahorro, la competitividad y que sea totalmente atractivo para el desarrollo del Ecuador. En los últimos años se puede indicar que en los países de América Latina y el Caribe (ALC) se ha modernizado los sistemas de compras públicas con el objetivo de aumentar la eficacia, eficiencia , ahorro en el uso de los recursos públicos mediante la adopción de nuevas y mejoradas prácticas y tecnologías que promueven una mayor competitividad. Si bien la decisión a la contratación basada únicamente en el precio permite asegurar la eficiencia y el ahorro esta ha evolucionado hacia un enfoque multicriterio en el cual no solo la adición al precio, se considera sino además los criterios de calidad y sostenibilidad (económicos, ambientales y sociales). De acuerdo a este enfoque en lo que respecta a los ahorros y al ser una herramienta que permite establecer este mecanismo bajo el concepto moderno de valor de dinero, es considerada también la combinación óptima de eficacia, eficiencia y economía en la utilización de los recursos públicos, al tomarse tanto los costos y los beneficios relevantes y también los atributos no monetarios, cuando resulte aplicable y constituya un mecanismo que permita el ahorro en los ecuatorianos.
Palabras claves: Proveedores; competitividad; ahorro; compras públicas; entidades contratantes, mecanismo.
Abstract
Public Procurement plays a key role in the economy of the country, it currently represents around 12% globally of the Gross Domestic Product (GDP) in public contracts, although there are several regulations in reference to the National Public Procurement System this It determines the transparency of operations and being a development tool as a savings mechanism in the country, improving the value for money, as well as the improvement of public management, all this through the standardization and simplification of procedures when using the new computer methodologies in communication. It is essential to integrate the Laws and Regulations on Public Procurement that allow greater national participation and the creation of a public procurement system that allows savings, competitiveness and is totally attractive for the development of Ecuador. In recent years it can be indicated that in the countries of Latin America and the Caribbean (LAC), public procurement systems have been modernized in order to increase the effectiveness, efficiency, savings in the use of public resources through the adoption of new and improved practices and technologies that promote greater competitiveness. Although the decision to contract based solely on price allows to ensure efficiency and savings this has evolved towards a multi-criteria approach in which not only the addition to the price, it is also considered the criteria of quality and sustainability (economic, environmental and social). According to this approach in terms of savings and being a tool that allows establishing this mechanism under the modern concept of money value, it is also considered the optimal combination of effectiveness, efficiency and economy in the use of public resources, by taking both the relevant costs and benefits and also the non-monetary attributes, when applicable and constitutes a mechanism that allo
Key words: Suppliers; competitiveness; savings; public purchases; contracting entities; mechanism.
Resumo
As compras públicas desempenham um papel fundamental na economia do país, atualmente representam cerca de 12% do Produto Interno Bruto (PIB) globalmente em contratos públicos, embora existam vários regulamentos em referência ao Sistema Nacional de Compras Públicas. Isso determina a transparência das operações e ser uma ferramenta de desenvolvimento como mecanismo de economia no país, melhorando a relação custo-benefício e a gestão pública, tudo isso através da padronização e simplificação de procedimentos no uso das novas metodologias computacionais de comunicação. É essencial integrar as Leis e Regulamentos sobre Compras Públicas que permitam maior participação nacional e a criação de um sistema de compras públicas que permita economia, competitividade e seja totalmente atraente para o desenvolvimento do Equador. Nos últimos anos, pode-se indicar que, nos países da América Latina e Caribe (ALC), os sistemas de compras públicas foram modernizados para aumentar a eficácia, eficiência e economia no uso de recursos públicos por meio da adoção de novos e aprimorados práticas e tecnologias que promovam maior competitividade. Embora a decisão de contratar com base apenas no preço permita garantir eficiência e economia, isso evoluiu para uma abordagem de múltiplos critérios, na qual não apenas a adição ao preço, também é considerado o critério de qualidade e sustentabilidade (econômico, ambiental e social). ) De acordo com essa abordagem em termos de economia e por ser uma ferramenta que permite estabelecer esse mecanismo sob o conceito moderno de valor do dinheiro, também é considerada a combinação ideal de efetividade, eficiência e economia no uso de recursos públicos, levando em consideração os aspectos relevantes. custos e benefícios e também os atributos não monetários, quando aplicáveis, constituindo um mecanismo que permite
Palavras-chave: Fornecedores; competitividade; poupança; compras públicas; entidades contratantes; mecanismo.
Introducción
"Contrato público" significa una venta u otra disposición, o una compra, arrendamiento, alquiler u otra adquisición, por parte de la Ciudad, de bienes personales, servicios, incluidos servicios personales, mejoras públicas, obras públicas, modificaciones menores o reparaciones o mantenimiento ordinario necesarios. Para preservar una mejora pública.
El sistema de contratación pública lo conforman las entidades a cargo de la programación de la compra, de la determinación de presupuesto, del control y de la ejecución.
A diferencia de la privatización, la contratación externa (o simplemente 'contratación') generalmente no implica la venta de activos de propiedad pública.
Al ser un instrumento fundamental e imprescindible en lo referente a la política fiscal, se encuentra formada por tres funciones fundamentales de acuerdo a (Musgrave, 1959):
i) estimular y estabilizar la economía;
ii) redistribuir el ingreso y riqueza a los sectores más vulnerables y,
iii) asignar los recursos públicos de forma eficiente con el fin de proveer los bienes y servicios requeridos por la sociedad.
De acuerdo a estos tres principios se fundamenta lo que la constitución de la República del Ecuador determina sobre lo que es las compras públicas, así como de su política fiscal. Si bien las compras públicas en los últimos años conllevan avances de suma importancia, lo que es una actividad significativa del Estado todo ello se ve reflejado en su Producto Interno Bruto (PIB).
Es por ello que al hablar de compra pública se toma como herramienta de desarrollo mediante la cual se puede englobar e incorporar importantes sectores los cuales se hallan en un aspecto vulnerable dentro de la sociedad en el proceso económico a nivel general y con ello se da como resultados no solo el generar los egresos al Estado además facilita un dinamismo en lo referente a la economía nacional, afectando significativamente tanto al empleo así como a la canalización en las inversiones y también al desarrollo productivo.
Es por ello que se indica que existe al desarrollo en los diversos niveles de dirección tanto a nivel provincial, territorial, nacional e incluso a nivel zonal y también cantonal así como también en las comunidades.
Si bien el sistema de contratación pública mantiene un amplio impacto en lo referente al aspecto económico en el año 2018 lo que representó el 6,4% del Producto Interno Bruto (PIB), dicho porcentaje es menor al registrado en todos los años anteriores -exceptuando el año 2017 - este último año es considerado como atípico por haber sido electoral. (SERCOP, 2018)
El total de la compra pública en el 2018* fue de 7.000,6 millones de dólares. Cabe mencionar que, el plan de austeridad se ve reflejado en la disminución de las compras por parte del Gobierno Central, en el 2018* las adquisiciones de este sector representaron el 53% del total de la compra pública, porcentaje menor al registrado en los últimos 3 años: 2017 (56%), 2016 (67%), y 2015 (62%). En cambio, la participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la compra pública pasó de 33% en 2015 a 42% en 2018. (SERCOP, 2018).
Marco teorico
Plan anual de contratación.
Como vimos anteriormente, la Contratación Pública en el Ecuador se caracterizaba por improvisar el uso de los recursos provenientes del presupuesto asignado por el Estado, sin tener una debida planificación anual sobre las contrataciones de obras, bienes y servicios, menos aún, de la época estimada en que se llevarían a cabo dichas contrataciones.
Esto, generaba arbitrariedades en la contratación y un sin número de órdenes de trabajo por el mismo objeto contractual, carencia de estudios previos, términos de referencia mal elaborados, discrepancias en las solicitudes de compra y por ende, dilaciones en el proceso de contratación, lo cual ocasionaba que se extienda el plazo de vigencia de los contratos, a pretexto de no paralizar determinado servicio.
Es por esto que, se crea el Plan Anual de Contrataciones, PAC, como una herramienta para controlar el gasto público y tener un adecuado manejo de los recursos.
Beneficios esperados y riesgos
El único beneficio esperado en el uso del descuento es la reducción del precio que realiza el ganador de la licitación a favor del comprador. Cuando aplicado en los regímenes de compras públicas existentes, la mejora de oferta permite a todos o algunos de los licitantes calificados ofrecer un descuento o precio más bajo durante el proceso de evaluación, sin modificar ninguna de las otras condiciones de la oferta, generando economía al comprador y proporcionando una segunda oportunidad al licitante calificado de ganar la concurrencia. El mayor riesgo del uso de la mejora de oferta es que los licitantes retengan su mejor precio (“hold-back”). Los ahorros alcanzados por el ICE en la aplicación del procedimiento parecen demostrar que la invitación a tan solo un reducido número de licitantes calificados (generalmente los tres mejores evaluados sobre la oferta original) a ofrecer descuento previene el hold-back. (SERCOP, 2018)
Uno de los objetivos principales al momento de realizar negociaciones con empresas privadas se centra en generar una metodología mediante regulaciones eficientes que permitan obtener los mejores resultados y que elimine las posibles desviaciones generadoras de costos.
Economías en aumento: El uso del mecanismo de mejora de ofertas está produciendo economías al comparar los precios de la oferta inicial, la oferta descontada y el presupuesto inicial. Es corriente observar que cuando se implementan nuevos procedimientos y mecanismos de contratación en las compras públicas ocurren economías, por ejemplo, cuando se introdujeron las subastas inversas o el uso del convenio marco. El desafío es mantener las economías sostenibles. El sistema de mejora de oferta parece mantener un nivel de ahorros sin sacrificar la competencia (SERCOP, 2018)
Innovación en los métodos de contratación pública en América Latina y el Caribe: (SERCOP, 2018)
La ocurrencia de casos de contrataciones por mecanismos no tradicionales en América Latina y el Caribe (ALC) responde a cuatro elementos principales que han confluido para estimular nuevas formas de contratación en la Región: (a) la presencia y madurez de los órganos reguladores de la contratación pública; (b) el uso de tecnologías de la información; (c) las mejoras en el control y supervisión de las contrataciones públicas; y (d) la creciente demanda por establecer participaciones o asociaciones público-privadas (APP).
Órganos reguladores: La mayor parte de los países de la Región establecieron órganos reguladores de las compras públicas que además de modernizar las leyes y reglamentos, también fomentan activamente la carrera profesional en adquisiciones y la certificación de los operadores. Las reuniones y conferencias regionales de los órganos reguladores son punto de intercambio de experiencias y conocimiento que influye sobre personal de dirección mejor preparado y calificado, que a su vez está dispuesto a enfrentar riesgos y estimular mejores prácticas.
Tecnologías de la información: Aplicadas a las compras gubernamentales, las nuevas tecnologías de la información han transformado los sistemas de contratación pública en los últimos 20 años.
Mejoras en la supervisión y control interno: Los cambios en el diseño y la administración de las contrataciones públicas que resultan en procedimientos y situaciones innovadoras tampoco serían posible sin la transformación de las unidades de control externo, principalmente las Contralorías o Tribunales y Juzgados contenciosos administrativos de los países.
Alianzas Público-Privadas (APP) son un vehículo para atraer inversiones del sector privado para construir infraestructura pública. Generalmente esas participaciones conllevan riesgos y construcciones complejas que deben ser resueltos progresivamente y poniendo en competencia diferentes soluciones para una misma necesidad.
Participación de la Contratación Pública en relación al PIB Y PGE
Para el año 2018* la contratación pública representó el 20,1% del Presupuesto General del Estado (PGE) y el 6,4 % del Producto Interno Bruto (PIB), dicho porcentaje es menor al registrado en todos los años anteriores, exceptuando el año 2017 - este último año es considerado como atípico por haber sido electoral. El monto total adjudicado en 2018* fue de 7.000,6 millones de dólares. (SERCOP, 2018)
Participación de La Contratación Pública (Millones De Dólares)
Fuente: SERCOP - SOCE, Banco Central del Ecuador y Ministerio de Finanzas
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública.
Evolución anual y porcentaje de participación de la Contratación Pública
(Millones De Dólares Y % De Representación)
Fuente: SERCOP - SOCE, Banco Central del Ecuador y Ministerio de Finanzas
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
Contratación Pública con respecto a la Provincia de la Entidad Contratante
Participación de la Contratación Pública a Nivel Provincial Año 2018*
(Millones de dólares)
Fuente: SERCOP - SOCE
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
En referencia al año 2018*, la contratación pública de las provincias de Pichincha, Guayas, Azuay y Manabí representó el 68,3% del monto total adjudicado a nivel nacional; es decir, alrededor de 4.781,0 millones de dólares. Las provincias de El Oro y Los Ríos concentraron el 5,8% de la contratación pública (402,9 millones de dólares). (SERCOP, 2018)
El crecimiento a nivel provincial en cuanto a monto adjudicado respecto al año anterior fueron: Santa Elena con un crecimiento de 94,7%, pasó de adjudicar 61,7 millones a 120,0 millones de dólares, y Morona Santiago con un incremento de 89,6% (de 39,9 millones a 75,7 millones de dólares), para el año 2017* y 2018* respectivamente. (SERCOP, 2018).
Participación de la Contratación Pública por sectores de gobierno**
En 2018*, el monto adjudicado por los GAD provinciales se incrementó en un 43.1%, mientra que en los GAD municipales fue de 42.1%.
Contratación Pública por Sectores de Gobierno Año 2018* (Millones De Dólares)
Fuente: SERCOP - SOCE
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
Al hablar de la contratación por sectores de gobierno en 2018*, las entidades del Gobierno Central adjudicaron 3.711,0 millones de dólares que equivale al 53,0% del total adjudicado, porcentaje menor al registrado en los últimos 3 años: 2017 (56%), 2016 (67%), y 2015 (62%). Si se toma la participación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados en la compra pública pasó de 33% en 2015 a 42% en 2018*. (SERCOP, 2018)
COMPRA PÚBLICA POR TIPO DE RÉGIMEN
(Porcentaje de participación en la compra pública total)
Fuente: SERCOP - SOCE
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
Participación de la Contratación Pública por Sectorial a Nivel Nacional (%). Año 2018
Fuente: SERCOP - SOCE
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
Composición Mensual de la Contratación Pública de los Aeps. Año 2018 (Millones De Dólares)
Fuente: SERCOP - SOCE
Elaborado por: SERCOP - Dirección de Estudios de Contratación Pública
Metodología
En referencia a la metodología aplicada se determina para el análisis de la contratación pública como mecanismo de ahorro para el país, el procedimiento así como los márgenes de preferencia, es así que se considera que tanto las compras como las contrataciones públicas que de acuerdo a lo que se indica con el artículo artículo 6 numeral de la LOSNCP la definen como: “Contratación Pública: se refiere a todo procedimiento concerniente a la adquisición o arrendamiento de bienes, ejecución de obras públicas o prestación de servicios incluidos los de consultoría”.
Todos estos procedimientos manejan los principios que son “legalidad, trato justo, igualdad, calidad, vigencia tecnológica, oportunidad, concurrencia, transparencia, publicidad; y, participación nacional” todo ello de acuerdo al art. 4 de la LOSNCP (Asamblea Nacional, 2008).
Por lo que es necesario para comprender este tipo de programación de los procesos de la contratación pública esencial, primero el identificar quienes son los actores principales que manejan estas actividades, y también los métodos utilizados para que pueda ser considerado el mecanismo de ahorro para proveedores y sector empresarial en el país.
Tipo de investigación
El tipo de investigación que se utilizará para el presente estudio será descriptiva ya que se seleccionará una serie de características que serán evaluadas para representar lo que se está investigando.
Técnicas de investigación
Para proceder con la investigación se utilizará varios instrumentos que servirán para el desarrollo del estudio como la lectura crítica de los diversos instrumentos teóricos, y jurídicos detallados en la estructura del sistema nacional de compras públicas. Los mismos que se relacionan con la perspectiva teórica correspondiente.
Análisis y discusión de resultados
La compra pública, bajo la administración del Gobierno del presidente Lenín Moreno, es sinónimo de transparencia, calidad, eficiencia, eficacia, y ahorro para el Estado; por eso el Sercop ha venido trabajando para garantizar la concurrencia, igualdad, oportunidad, trato justo e inclusión en los procesos de la contratación pública.
En el año 2018, el monto total adjudicado en la contratación pública fue de 7.000,6 millones de dólares, lo que representó el 20,1% del Presupuesto General del Estado (PGE) y el 6,4% del Producto Interno Bruto (PIB); dicho porcentaje es menor al registrado en todos los años anteriores, exceptuando el año 2017 (considerado como atípico por haber sido electoral). Así, en 2016 alcanzó el 7,0%; en 2015 representó el 7,5% y en 2014 significó el 8,1%. (SERCOP, 2018)
En referencia a lo analizado se puede determinar que excepto por las compras menores, en la mayor parte de la aplicación de los métodos innovadores se está utilizando como criterio de evaluación la capacidad del oferente para suministrar los servicios, así como las ventajas técnicas de la oferta, ponderando pesos técnicos y precios, lo cual se aparta de la tradicional adjudicación a la oferta de menor precio evaluada usada en los países con marcos normativos de contratación basados en el código civil, para dar paso a conceptos como la oferta más ventajosa, o a la oferta de mejor valor o la ofertas con adjudicación al mayor puntaje.
La contratación abierta puede:
Obtener una mejor relación calidad-precio del gasto público.
Mejorar la entrega de bienes y servicios a los ciudadanos.
Prevenir el fraude y la corrupción.
Crear confianza en el gobierno
Ayudar a las empresas, especialmente a las más pequeñas, a ganar contratos gubernamentales.
Promover una mayor competencia en el mercado de contratos gubernamentales.
Disminuir los costos de transacción en los acuerdos gubernamentales.
Los dos elementos clave en la contratación abierta son:
1) Divulgación pública de datos e información sobre procesos de contratación, desde cómo surgió un acuerdo, quién ganó y por qué ganaron, hasta la implementación del contrato y sus resultados en el terreno.
2) Participación de la sociedad civil y las empresas para que puedan utilizar los datos para mejorar los resultados de la negociación y contratación pública, promover una competencia más justa y una prestación de servicios más efectiva y eficiente.
El caso de la contratación abierta
La contratación abierta puede ayudar a garantizar que el dinero público se gaste de manera más abierta, efectiva y eficiente.
1. Mejor relación calidad-precio. La divulgación y participación mejoradas ayudan a los usuarios a obtener una mejor relación calidad-precio en bienes y servicios durante el proceso de adquisición, e identificar si la relación calidad-precio se logró en los contratos celebrados.
2. Mejora de la prestación de servicios para garantizar que la contratación pública entregue valor a los ciudadanos en términos de calidad, relevancia y puntualidad de los bienes, obras y estándares de servicio y para verificar si los resultados se entregan en el terreno.
3. Oportunidades mejoradas para las empresas, especialmente las más pequeñas. Las empresas pueden acceder y rastrear mejor las oportunidades de contratación, incluida la información de qué, cuándo y dónde podrían estar las oportunidades y cómo se tomarán las decisiones para adjudicar los contratos. La información sobre contratos anteriores también reduce las barreras de entrada para las pequeñas empresas.
4. Disuadir el fraude y la corrupción. El análisis de soborno extranjero de la OCDE mostró que el 57% de los sobornos fueron para contratos públicos. Los procesos de contratación abiertos y los datos reducen este riesgo y permiten que los datos y documentos se analicen en busca de "banderas rojas" de que el dinero público podría haber sido mal utilizado.
La contratación pública no se encuentra entre los temas más populares en los círculos de desarrollo. Es por ello que muchos países en desarrollo canalizan proporciones significativas de sus presupuestos a través del sistema de adquisiciones, incluso los ahorros marginales pueden acumularse muy rápidamente.
Es así que la contratación pública es una parte del gobierno que los ciudadanos ven todos los días. La falta de transparencia y la corrupción en las adquisiciones afectan directamente a los ciudadanos, y las pérdidas por corrupción se estiman en miles de millones de dólares cada año. La corrupción en las adquisiciones es un gran problema que afecta también a los países ricos.
La contratación pública se considera cada vez más como un importante instrumento potencial de la política de innovación. Sin embargo, el diseño de políticas se ha basado en gran parte en evidencia anecdótica y sin una base teórica o empírica clara para comprender cómo el suministro al sector público influye realmente en las capacidades y el desempeño de innovación de una empresa y de qué manera se puede promover el comportamiento y los resultados deseables.
Evolución del presupuesto referencial, valor adjudicado y ahorro –Millones de dólares
Fuente: SERCOP, reporte anual.
El indicador de ahorro muestra en porcentaje la diferencia de la relación entre el valor adjudicado y el presupuesto referencial (IS = 1 - (VA/PR)); entre más alto sea este porcentaje significa que existe más ahorro.
Como resultado de los valores obtenidos véase en el gráfico que en 2009 el índice de ahorro fue 13,7%, mientras que para 2010 el resultado marcó 10,1%, finalmente para 2011 éste mostró un valor de 6,0%.
Porcentaje de ahorro en contratación pública Porcentaje 2009-2013
Fuente: SERCOP, reporte anual
Este índice presenta una tasa de variación promedio anual de (-33,6%), fijando por lo tanto una tendencia negativa. Se estima que para 2012 el índice de ahorro será de 4,0%, y que para 2013 incluso bajaría 1,3 puntos porcentuales más, hasta ubicarse en 2,7%. (SERCOP, 2018)
Conclusiones
Es fundamental analizar las diferentes reformas que vienen experimentando las leyes y los procedimientos que se han experimentado en varios países de América Latina y del Caribe en lo que constituye en materia de compras públicas esto se ha dado con mayor rigurosidad en la última década, por cuanto se han venido incorporando nuevas herramientas tecnológicas, también ajustes a un nivel operacional, lo que permite optimizar los trámites de contratación lo que permite convertirlos en procesos transparentes y confiables, además de obtener ahorro sustancial en las variadas actividades de contratación pública.
Se puede concluir que las compras públicas representan una verdadera actividad estratégica para lo que es el Estado, donde se encuentran elementos, sociales, tecnológicos, ambientales, comerciales lo que determina la incorporación de sectores que son vulnerables y que sirve de herramienta de desarrollo nacional.
Se dice que los principios progresistas se encuentran aplicados a la compra pública estos son los que dan vida a los ejes de acción lo que se refleja en el trabajo del Estado, donde también se encuentran incluidas la estandarización, de las normas de contratación pública, también la liquidez para los pequeños proveedores también se toma en cuenta la inclusión económica y solidaria, la transferencia en lo referente a tecnología, sustitución de las importaciones el desarrollo de ética y transparencia.
En conclusión también a pesar de la mayoría de los esfuerzos que se han dado para mejorar los referentes y contextos de la contratación pública todavía falta mucho por hacer en lo referente a la adquisición de bienes y servicios, por lo que no se debe centrar en el solo trámite administrativo de entregar el mejor proveedor en relación al precio que se oferta, pero también se debe tomar en cuenta el ciclo de vida del producto o servicio desde la óptica de elección hasta la finalización, tomando en cuenta los procedimientos aplicables en las licitaciones con lo cual esta herramienta se convierte en un mecanismo de ahorro para las empresas y proveedores en el país.
Referencias
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©2019 por los autores. Este artículo es de acceso abierto y distribuido según los términos y condiciones de la licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/).